La notion de service public

Le service public constitue, à côté de la police administrative, l’une des deux activités de l’Administration. Cette notion est si importante qu’elle permet, au début du XX° siècle, de déterminer la compétence du juge administratif (TC, 8/02/1873, Blanco). Pour que le droit administratif s’applique il faut donc démontrer que l’on est en présence d’un service public, celui-ci se définissant, alors, comme une activité d’intérêt général gérée par une personne publique. Cependant, dès 1921, cette construction jurisprudentielle est mise à mal par la reconnaissance de l’existence des services publics industriels et commerciaux, qui sont majoritairement soumis au droit privé et à la compétence du juge judiciaire (TC, 22/01/1921, Société commerciale de l’ouest africain). La notion de service public ne permet donc plus de déterminer la compétence du juge administratif. Plus, la notion elle-même se voit privée de l’un de ses éléments de définition. En effet, le 13 mai 1938, le Conseil d’Etat reconnaît qu’une personne privée peut gérer un service public en dehors de toute délégation contractuelle (CE, ass., Caisse primaire « Aide et protection »). En supprimant le critère organique, le Conseil d’Etat amène à s’interroger sur l’identification du service public de nos jours, surtout lorsqu’il est géré par une personne privée. C’est une telle question que le Conseil d’Etat se pose en l’espèce au sujet d’une association gérant un centre d’aider par le travail.

Dans cette affaire, l’association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI) a demandé à l’association familiale départementale d’aides aux infirmes de l’Aude (AFDAIM), association gérant le centre de travail en cause, la communication des états du personnel. Il s’agit là de la procédure instituée par l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 et qui permet à toutes personnes de demander communication des documents administratifs aux administrations de l’Etat, des collectivités territoriales, mais aussi aux organismes de droit privé gérant un service public. Pour en revenir à l’affaire, l’AFDAIM a refusé de communique ces documents. L’association du personnel a donc saisi le tribunal administratif de Montpellier, qui, le 27 janvier 1999, a annulé ce refus de communication et enjoint à l’AFDAIM de communiquer les documents demandés dans un délai de deux mois.L’AFDAIM a fait appel de ce jugement. C’est, ainsi, que la cour d’appel de Marseille a, le 19 décembre 2003, annulé le jugement rendu en première instance. L’association de personnel se pourvoit donc en cassation. La solution est rendue par la section du contentieux du Conseil d’Etat le 22 février 2007.Au terme de cette décision, l’AFDAIM ne gère pas un service public. L’obligation de communiquer les documents administratifs ne s’applique donc pas à elle.

On l’a compris, le problème principal de l’arrêt est de déterminer si l’AFDAIM gère ou non un service public. En effet, pour déterminer si la loi de 1978 s’applique, il faut déterminer si cet organisme de droit privé gère ou non un service public. Pour le déterminer, l’on peut se baser sur la loi créant l’activité. Le législateur peut avoir entendu reconnaître ou exclure cette qualification. Dans ce cas, cela s’impose au juge administratif. Mais, si aucune qualification textuelle n’existe, ce qui est le cas le plus souvent, il faut se baser sur trois critères. L’arrêt étudié remet en cause l’un des trois principes habituellement retenus. Ainsi, depuis l’arrêtNarcy du 28 juin 1963, une activité gérée par un organisme de droit privé est qualifiée de service public si trois conditions sont remplie. L’activité doit, tout d’abord, être d’intérêt général. La personne privée doit être, ensuite soumise au contrôle de l’Administration. Surtout, l’organisme privé doit être titulaire de prérogatives de puissance publique, détention qui traduit l’importance que la personne publique accorde à l’activité en cause. C’est ce dernier point que l’arrêt rendu le 22 février 2007 remet en cause en institutionnalisant une solution rendue en 1990. En effet, le Conseil d’Etat a déjà qualifiée une activité gérée par une personne privée sans que celle-ci ne dispose de prérogatives de puissance publique (CE, 20/07/1990, Ville de Melun). Il en va, ainsi, lorsque l’Administration exerce un contrôle très poussé sur l’activité en cause. Cette nouvelle appréciation du critère organique se substitue,alors, à la détention de prérogatives de puissance publique. L’arrêt étudié délaisse le contrôle opéré par l’Administration pour une appréciation plus générale de l’intention de l’Administration. Si cette dernière peut être interprétée comme ayant entendu confié la gestion d’un service public, alors l’activité sera regardée comme un service public, même si la personne privée ne dispose pas de prérogatives de puissance publique. Plusieurs critères servent de faisceaux d’indice. Ainsi, le juge tient compte de l’intérêt général de l’activité, des conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, des obligations imposées à la personne privée, ainsi que des mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints. Tous ces éléments permettent de relever l’intention de l’Administration de confier la gestion d’un service public, quand bien même la personne privée ne disposerait pas de prérogatives de puissance publique. Bien entendu, cette nouvelle méthode vient en complément de la méthode classique : elle s'y substitue en cas d'absence de prérogatives de puissance publique.

Il faut, enfin, noter que la solution d'espèce retenue par le Conseil d'Etat a de quoi surprendre, car, après un brillant considérant de principe, le juge tranche l'affaire en se basant non sur les principes ainsi dégagés mais sur la seule volonté du législateur.

Il convient donc d’analyser, dans une première partie, la méthode classique de qualification des activités gérées par des personnes privées (I), pour ensuite analyser la nouvelle méthode du faisceau d’indice créée par le Conseil d’Etat en l’espèce (II).

  • I – La méthode classique de qualification des activités gérées par des personne privées
    • A – Une activité d’intérêt général exercée sous le contrôle de l’Administration
    • B – La question des prérogatives de puissance publique
  • II – La nouvelle méthode du faisceau d’indices retenue par le Conseil d’Etat
    • A – Les prérogatives de puissance publique ne sont plus indispensables
    • B – La solution d’espèce rendue le 22 février 2007
  • CE, sect., 22/02/2007, Association des personnels relevant des établissements pour inadaptés (APREI)

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