Aux termes de l’article 47 al. 1 de la Constitution du 4 octobre 1958,« le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. »Cette loi organique a, pendant plus de 40 ans, été l’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce n’est qu’au début du XXI° siècle qu’elle a été remplacée par la Loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, du 1° août 2001 qui est, aujourd’hui, la « Constitution financière » de la France.
La nécessité de réformer le cadre budgétaire applicable aux finances de l’Etat s’explique par l’évolution de la donne économique, financière et politique qui a rendu l’ordonnance de 1959 inadaptée aux enjeux actuels. Malgré plusieurs dizaines de tentatives, il a fallu attendre 2001 pour que la réforme aboutisse. Le plus étrange, d’ailleurs, est que la LOLF a été adoptée pendant une période de cohabitation et de non-concordance des majorités à l’Assemblée nationale et au Sénat. Mais, un large consensus s’était fait, progressivement, jour au sein de la classe politique sur le caractère impérieux d’une telle réforme et sur les directions qu’elle devait emprunter. Celles-ci sont au nombre de deux.
La première est la consécration de l’exigence de performance. En effet, dans un monde où les déficits publics sont récurrents et où l’argent public se fait rare, la dépense publique doit être utilisée à bon escient. Aussi, là où l’ordonnance de 1959 prévoyait un budget de moyens, la LOLF opte pour une structuration des crédits selon une logique fonctionnelle à partir d’objectifs à atteindre et d’indicateurs permettant de mesurer leur réalisation. L’exigence de performance se traduit, également, par une plus grande liberté laissée aux décideurs publics dans l’allocation des crédits budgétaires.
La seconde est un renforcement des prérogatives des parlementaires. Ceux-ci disposent de plus d’informations pour contrôler l’usage qui est fait des deniers publics. Surtout, la LOLF accroît sensiblement leur pouvoir d’amendement, puisqu’ils peuvent moduler les crédits entre les programmes au sein d’une même mission.
A la suite de la LOLF, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, complétée par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, adoptées conformément au Traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et monétaire, a créé les lois de programmation des finances publiques dont but est de renforcer la vision pluriannuelle des finances publiques. La LOLF a, enfin, été complétée par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques : celle-ci a pour objet de moderniser le cadre de gouvernance des finances publiques.
Il convient donc d’étudier les origines de la LOLF (I), la consécration de l’exigence de performance (II), le renforcement des pouvoirs du Parlement (III) et de terminer par l’analyse de la réforme adoptée en 2021 (IV).
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I - Les origines de la LOLF
- A - Les facteurs structurels
- B – Les facteurs conjoncturels
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II - La consécration de l’exigence de performance
- A – La performance au niveau de la loi de finances
- B – La performance au niveau de la liberté allouée aux gestionnaires publics
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III - Le renforcement des prérogatives du Parlement
- A – Un Parlement qui dispose de plus d’informations
- B – Un Parlement qui dispose d’un droit d’amendement renforcé
- IV – La réforme de la gestion des finances publiques de 2021