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I - La consécration du préambule constitutionnel de 1958

Le juge administratif aura donc attendu quatre ans pour mettre fin aux débats en reconnaissant la valeur juridique du préambule (A). Il intègre, ce faisant, une grande variété de principes fondamentaux dans le bloc de constitutionnalité (B).


A – La reconnaissance de la valeur juridique du préambule

La confrontation du règlement et du préambule a permis au CE de consacrer ce dernier. Mais, cette confrontation n'a été elle-même possible que parce qu'aucune loi ne faisait écran entre les deux normes. L'absence d'écran législatif (1) apparaît alors comme la condition de la reconnaissance de la valeur juridique du préambule (2).

1 – L'absence d'écran législatif

Si le juge administratif peut annuler un acte administratif contraire à la Constitution, il ne peut pas, en revanche, contrôler la conformité d'une loi à la Constitution. Ainsi s'explique le refus opposé, en l'espèce, par le Conseil d'Etat pour juger de l'ordonnance du 23 décembre 1958. Il s'agit, en effet, de l'une de ces mesures transitoires prévues par l'article 92 de la Constitution, aujourd'hui abrogé, et qui permettait au gouvernement de prendre « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions ». Même adopté par le gouvernement, le texte reste de forme législative. Le Conseil d'Etat s'estime donc logiquement incompétent pour en connaître, à moins d'opérer un contrôle de constitutionalité des lois.
C'est cette considération de principe qui explique le problème de la loi écran. En effet, il se peut qu'un acte administratif soit contraire à la Constitution tout en étant conforme à une loi. On dit alors que la loi sert de fondement légal à l'acte administratif. Dans ce cas, annuler l'acte administratif reviendrait indirectement pour le juge à déclarer la loi contraire à la Constitution.
Un raisonnement à contrario permettra de mieux comprendre. Il faut pour cela imaginer que le Conseil d'Etat accepte d'opérer ce contrôle. Si le juge administratif déclare l'arrêté contraire à la Constitution (et donc l'annule), il dit par là même que la loi est inconstitutionnelle. En effet, ayant un contenu identique, dire que le contenu de l'arrêté est contraire à la Constitution a pour conséquence que celui de la loi est aussi jugé en porte-à-faux vis-à-vis du texte constitutionnel. D'où un contrôle de constitutionnalité des lois indirect. Or, le juge administratif n'en a pas le pouvoir. Il est le juge des actes administratifs et non des actes législatifs, la loi s'impose à lui. De plus, depuis 1958, un organe spécial, le Conseil constitutionnel, est chargé d'opérer ce contrôle.
Donc, quand un acte administratif est contraire à la Constitution mais conforme à une loi, le juge ne pourra pas l'annuler. On dit que la loi fait écran entre les deux normes. Cette théorie de la loi écran a été inaugurée par le Conseil d'Etat dans son arrêt de section Arrighi du 6 novembre 1936.
En revanche, dans le cas où la loi a délégué au gouvernement le pouvoir de prendre certaines mesures sans en fixer le contenu, l'acte administratif pris se devra de respecter la Constitution. On dit ici que l'écran est apparent (CE, 17/05/1991, Quintin).
On comprend alors que si une loi avait servi de base légale aux articles du code pénal incriminés, il n'aurait pas été possible pour le Conseil d'Etat de les juger sans porter par la même une appréciation sur la constitutionnalité de la loi. N'ayant pas ce pouvoir, le Conseil d'Etat aurait du décliner sa compétence et il n'aurait pas pu, ainsi, prendre la position de principe qu'il a prise au sujet du préambule de 1958.

2 – La valeur juridique du préambule

C'est là l'apport majeur de cet arrêt. Le Conseil d'Etat reconnaît pour la première fois que le préambule de la Constitution de 1958 est doté d'une valeur juridique. En confrontant ainsi les différents articles du code pénal à l'article 8 de le Déclaration de 1789, auquel le préambule de 1958 renvoie, le Conseil d'Etat confirme la ligne jurisprudentielle qu'il suit depuis 1947. C'est, en effet, à cette époque que la haute juridiction se penche pour la première fois sur la question de la valeur juridique des préambules. Ainsi, c'est à l'occasion d'une affaire portant sur le droit de grève, que le Conseil d'Etat reconnaît pleinement la valeur juridique du préambule de la Constitution de 1946 (CE, ass., 18/04/1947, Jarrigion). Si l'arrêt était novateur, peu de doutes existaient sur la question du fait de la référence faite par le texte constitutionnel lui-même « aux droits et libertés garantis par le préambule de la présente Constitution ».
Cette dernière considération ajoute donc à l'intérêt de l'arrêt de 1960 puisque, cette fois-ci, le texte constitutionnel ne fait aucune référence au préambule. De plus, les auteurs de la constitution avaient clairement manifesté l'intention de ne pas y accorder de valeur juridique. Autant de problèmes à résoudre pour le Conseil d'Etat. Celui-ci ne s'en est pas laissé départir pour autant et a posé le principe selon lequel le préambule avait la même valeur juridique que le texte même de la Constitution. Cette solution sera soutenue par le Conseil constitutionnel lui-même qui prendra une position identique au terme d'une décision fondamentale sur la liberté d'association où il consacrera le premier principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, 16/07/1971, Liberté d'association).
Récemment, le Conseil d'Etat est venue confirmer la valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement introduite dans le préambule de la Constitution par la révision constitutionnelle de mars 2005 (CE, ass., 3/10/2008, Com.d'Annecy; décision précédée par CC, 19/06/2008, Loi relative aux OGM). Cette décision confirme, si besoin est, que tous les textes qui procèdent du préambule ont une valeur constitutionnelle.
D'une façon plus générale, ces décisions ne lèvent pas toutes les ambiguïtés. En effet, le préambule contient souvent des termes généraux et des règles imprécises. Dès lors, le juge fait la distinction entre deux types de dispositions. Celles qui sont suffisamment précises sont pleinement applicables immédiatement. Alors que celles qui sont rédigées en des termes vagues et généraux doivent d'abord faire l'objet d'une loi d'application pour s'imposer. Au titre de cette dernière catégorie l'on peut citer la disposition prévoyant que « la nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».
Le préambule contient donc des règles de portée variable. Mais, cette variabilité n'enlève rien au caractère juridique de l'ensemble des normes qu'il contient. C'est ainsi toute la diversité de ce texte qui se voit consacrée par cet arrêt du Conseil d'Etat.

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