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II – Les conséquences du financement du service d'enlèvement des ordures ménagères par une redevance

Le financement par une redevance débouche normalement sur des modalités de fonctionnement proches de celles d'une entreprise privée (A). Ce type de financement explique, alors, pour beaucoup, le régime juridique applicable au service d'enlèvement des ordures ménagères (B).


A – Les conséquences quant aux modalités de fonctionnement du service

Le juge utilise la méthode du faisceau d'indice (1) pour déterminer si le service d'enlèvement des ordures ménagères fonctionne comme une entreprise privée (2).

1 - La méthode du faisceau d'indices

Plusieurs indices sont utilisé pour déterminer si les modalités de fonctionnement du service public ressemblent à celles d'une entreprise privée. Ainsi, s'il y a recours aux techniques de la comptabilité privée, aux usages du commerce, la recherche de l'équilibre financier du service ou de bénéfice, la gestion par une personne privée, la soumission à la TVA, il s'agira d'un SPIC. Et, inversement.
Chaque indice pris individuellement n'est pas déterminant pour renverser la présomption d'administrativité, mais l'addition de plusieurs indices peut y aboutir. Ainsi, en l'espèce, la redevance est recouvrée par la commune de Sarre - Union. Cet élément rapproche le fonctionnement du service d'enlèvement des ordures ménagères de celui d'une administration, puisque c'est une personne différente du gestionnaire qui prélève la redevance, celle-ci étant en plus une personne publique. Alors qu'en cas de concession classique, le recouvrement est opéré par le concessionnaire. Bien que tendant vers la qualification de SPA, cet élément n'est pas jugé déterminant au yeux du juge administratif qui se base tant sur le fait que le recouvrement n'est pas assuré par l'Administration fiscale que sur les autres indices qu'il juge plus significatifs.

2 - Les modalités de fonctionnement du service d'enlèvement des ordures ménagères ressemblent à celles d'une entreprise privée

Trois indices sont utilisés par le juge pour parachever la qualification du service.
Le premier concerne la soumission à la TVA. La loi de finances pour 1974, permet, en effet, lorsque le service est financé par une redevance d'opter pour l'assujettissement à la TVA. Ce choix traduit la volonté de gérer ce service comme une activité ordinaire. De plus, le Conseil d'Etat fait référence aux cas des services de fourniture de l'eau et d'assainissement qui bénéficient de la même possibilité. Or, ces services sont traditionnellement qualifiées de SPIC.
L'autre indice concerne les modalités de gestion du service. Le juge administratif relève, en l'espèce, que, dès lors que le service d'enlèvement des ordures ménagères est financé par une redevance, il présente un caractère industriel et commercial, et ce même s'il est géré en régie. Cette décision peut surprendre quant l'on sait que la régie constitue le gage d'une présomption d'administrativité. En effet, dans le cadre de la régie, la collectivité publique assure directement le fonctionnement du service avec ses biens et son personnel. Il n'y a pas de dissociation entre le service et l'Administration dont il relève. Cette confusion service public / Administration devrait donc aller dans le sens du SPA. Pourtant, le Conseil d'Etat note que, même géré en régie, ce service, dès lors qu'il est financé par une redevance, doit être qualifié de SPIC. Il faut comprendre ici que le Conseil d'Etat appréhende le mode de gestion du service en tenant compte des autres indices et surtout de son mode de financement. Le financement par une redevance apparaît, alors, comme l'élément déterminant l'interprétation et l'importance à accorder aux autres indices. En revanche, dans le cas de la concession, qui est une habilitation contractuelle dans laquelle le concessionnaire se rémunère en prélevant une redevance sur ses usagers, la solution ne prête pas controverses. Le service est géré en dehors de l'Administration, ce qui ressemble fort aux procédés d'externalisation utilisés par les entreprises privés. Si le concessionnaire est, en plus, une personne privée, ce qui est souvent le cas en matière d'enlèvement des ordures ménagères, la qualification de SPIC est encore plus assurée.
Quant au dernier indice, s'il n'est pas mentionné explicitement par le juge, il est, en revanche, lié au type même de financement utilisé en l'espèce. En effet, si le service est financé par une redevance, c'est qu'il y a forcément la recherche de l'équilibre financier du service, voir de bénéfice dans la mesure où elle doit être proportionnelle au coût du service rendu.
Tous ces indices, mis ensemble, vont dans le sens du caractère industriel et commercial du service d'enlèvement des ordures ménagères. Ainsi, aux trois points de vue – objet, financement, fonctionnement – ce service ressemble à une entreprise privée. La présomption d'administrativité tombe, et le Conseil d'Etat qualifie ce service, lorsqu'il est financé par une redevance, de SPIC, qualification qui emporte des conséquences quant au régime juridique applicable.

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