Droit Administratif

Le droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel. En effet, face à la pénurie de règles écrites permettant d'encadrer les activités administratives, le Conseil d’État, juge administratif suprême, du très tôt élaborer lui-même les règles de nature à soumettre l'Administration à ce que l'on nomme, paradoxalement, le principe de légalité. Si, de nos jours, la place de la jurisprudence administrative demeure fondamentale, d'autres sources, de nature constitutionnelle et internationale notamment, se révèlent particulièrement pourvoyeuses de normes à l'aune desquelles juger l'action de l'Administration qui, bien que profondément renouvelée, reste organisée autour des deux activités traditionnelles que sont le service public et la police administrative. La nature si particulière de ces missions justifie, alors, que l'autorité administrative bénéficie de pouvoirs exorbitants du droit commun, dont on trouve des ramifications dans chacune des deux grandes catégories d'actes à sa disposition : l'acte administratif unilatéral et le contrat administratif. Pour autant, l'Administration n'est pas exonérée de toute responsabilité quant aux conséquences de son action : bien au contraire, outre une traditionnelle responsabilité pour faute, elle encourt une responsabilité sans faute dont les terrains d'élection n'ont cessé de se développer.

En l’absence, à l’origine, de droit écrit, la notion de contrat administratif a été bâtie par voie prétorienne, jurisprudence après jurisprudence jusqu’à constituer un édifice relativement stable et cohérent. Les évolutions de ces jurisprudences sont demeurées contenues. Plus le droit écrit s’est étoffé, plus les hypothèses de qualification par les critères dégagés par le Conseil d’État sont devenues, en droit comme en fait, subsidiaires. À tel point, du reste, que l’on a pu, un temps, pensé éteints certains critères. L’arrêt CE, 1er juillet 2010, Société Bioenerg, req. n°333275 tend à démontrer, au contraire, la grande résilience de ces critères.

Le droit des contrats administratifs a accompagné, poussé voire façonné des pans entiers du droit administratif. Notion essentiellement prétorienne, le contrat administratif suit les mouvements d’adaptation du droit administratif aux temps et aux mœurs de la société. En outre, le droit des contrats tisse des liens solides et nombreux avec les autres matières du droit public, de sorte que le raisonnement du juge peut apparaître structuré « en tiroirs ». Ainsi, le juge peut être amené à rendre une solution bien plus riche que la question qui en est à l’origine le laissait supposer. L’arrêt TC, 13 octobre 2014, Société AXA IARD, req. n°C3963 est caractéristique de cette dynamique du droit.

La jurisprudence distingue, traditionnellement, les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC) sur la base de trois conditions : l’objet du service, son mode de financement et ses modalités de fonctionnement (CE, ass., 16/11/1956, USIA).  Il est, cependant, des cas où la qualification, soit du service public, soit de l’organe gestionnaire, découle d’un texte. C’est cette hypothèse qui est en cause en l’espèce.

Les Communautés européennes ont été créées à l’origine pour favoriser les échanges, notamment commerciaux, entre leurs Etats membres. Au fur et à mesure qu’elles se développaient, de plus en plus de secteurs économiques ont été affectés. Des principes ont été affirmés, comme ceux de liberté du commerce ou de concurrence loyale. Il était alors inévitable que les services publics en France s’en trouvent impactés.

En droit administratif, la notion de « service public » émerge comme une des deux activités principales de l’administration aux côtés de la police administrative. Le droit français démontre largement, au fil des dernières décennies, son attachement à ce concept tourné vers la satisfaction de l’intérêt général.

Il est de ces notions fondamentales et originelles du droit administratif français qui ne peuvent recevoir de définition. Le service public en fait partie. Elle justifie, selon Duguit et Jeze, l’existence même d’un droit administratif, préside à ses évolutions, conditionne le raisonnement du juge administratif, et, pourtant, elle se trouve être un peu comme la prose de monsieur Jourdain : les personnes publiques et privées en font, sans le savoir. C’est toute la difficulté à laquelle est confronté l’arrêt CE, 23 mai 2011, Commune de Six-Fours-les-plages.

Il fut un temps où la question de la compétence du juge administratif ne dépendait que du lien du litige avec un service public (TC, 08/02/1873, Blanco). Cette simplicité devait, cependant, s’évaporer lorsque le juge des conflits distingua les services publics administratifs (SPA), majoritairement soumis au droit administratif et à la compétence du juge administratif, et les services publics industriels et commerciaux (SPIC), principalement soumis au droit privé et à la compétence du juge judicaire (TC, 22/01/1921, So. commerciale de l’Ouest africain, dit Bac d’Eloka). Depuis lors, se pose, sans relâche, la question des modalités d’identification de ces services. C’est cette problématique qu’aborde le Conseil d’Etat, en l’espèce, à propos du service public d’enlèvement des ordures ménagères.

Il est, en droit, des principes intangibles sur lesquels le juge peut, sans peine, s’appuyer. Celui posé en 1921 par le Tribunal des conflits est l’un de ceux-là : dans l’une des rares décisions de la jurisprudence administrative qui se verra dotée d’un surnom, le juge des conflits créait, à côté de la catégorie des services publics administratifs (SPA), celle des services publics industriels et commerciaux (SPIC) et décidait que les litiges nés des rapports qu’ils entretiennent avec leurs usagers relèvent des juridictions de l’ordre judiciaire (TC, 22/01/1921, So. commerciale de l’Ouest africain, dit Bac d’Eloka). Par cette décision, la Haute juridiction ouvrait la voie à une nouvelle problématique : celle de la distinction entre les deux types de services publics. C’est une telle question qui se pose en l’espèce.