La Constitution

Longtemps, la norme suprême aura été la loi. Expression de la volonté générale, celle-ci était considérée comme intouchable. Il a ainsi fallu attendre 1958 et l’avènement du contrôle de constitutionnalité des lois pour que la Constitution prenne véritablement sa place au sommet de la hiérarchie juridique. Dès lors, le législateur se trouve  pleinement soumis au texte constitutionnel et les lois qu’il édictent se doivent de lui être conformes. Si ce fut une nouveauté pour le législateur, les actes administratifs sont de longue date soumis à un contrôle de constitutionnalité. Le point qui les rassemble, en revanche, est celui de savoir quels rapports ils entretiennent avec la partie spécifique des constitutions, à savoir le préambule. C’est le problème que pose la société Eky en l’espèce.

Celle-ci dépose deux requêtes devant le Conseil d’Etat le 24 février 1959. Elle demande d’abord que les articles R 30-6°, R 31 dernier alinéa et R 32 dernier alinéa, édictés par l’article 2 du décret du 23 décembre 1958 soient annulés. Elle demande aussi, dans une seconde requête, l’annulation de l’article 136 du code pénal édicté par l’article 13 de l’ordonnance du 23 décembre 1958. Ces deux textes ont pour objet la création de contravention, catégorie particulière d’infraction, en matière d’utilisation de faux moyens de paiement. La société requérante soutient, en effet, que, ce faisant, le gouvernement a violé le principe de légalité des infractions énoncé à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, à laquelle renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, et qui prévoit que seul le législateur peut créer des infractions et déterminer les peines qui leurs sont applicables. Le Conseil d’Etat rejette, cependant, ces deux requêtes le 12 février 1960 au motif que la règle posée par le préambule n’a pas été violée.

En confrontant ainsi un acte administratif à une norme issue du préambule de 1958, le Conseil d’Etat rend l’un de ses arrêts majeurs en droit administratif puisqu’il reconnaît par là que l’introduction du texte constitutionnel est bien dotée d’une valeur juridique. Ce faisant, il met fin aux nombreuses controverses ayant eu cours à ce sujet, certains auteurs estimant que ces textes étaient simplement porteurs d’une valeur morale. Ces prises de position se justifiaient par le fait que les préambules comportent souvent l’énoncé de grands principes dont la réalisation, souvent incertaine, plaide pour une juridicité douteuse. Autant de considérations qui expliquent peut-être que le Conseil d’Etat ne se soit prononcé que tardivement sur la question, puisqu’il faut attendre 1947 et le préambule de la Constitution de la IV° République pour une première consécration.

La position adoptée dans l’arrêt de 1960 traduit donc une continuité juridictionnelle qui, il faut le relever, n’a été possible que parce qu’aucune loi ne s’interposait entre les deux normes. En effet, si une loi avait fait écran entre le règlement et le préambule, l’acte administratif aurait bénéficié d’une véritable immunité juridictionnelle et la question de son éventuelle contrariété d’avec la norme constitutionnelle n’aurait même pas été posée.

Le bloc de constitutionnalité se trouve donc considérablement enrichi, puisque, si le préambule de 1958 n’est composé que de quelques lignes, il comporte un renvoi essentiel à des textes aussi fournis que le préambule de 1946, la Déclaration de 1789, et plus récemment la Charte de l’environnement de 2004.

Ces différents textes contiennent l’énoncé de multiples règles dont  certaines intéressent le partage de compétence entre le législateur et le pouvoir réglementaire, problème posé en l’espèce. Le Conseil d’Etat doit en effet, déterminer si le gouvernement avait la compétence pour créer des contraventions. La norme issue du préambule semble indiquer que non, puisque le principe de légalité des infractions pose, on l’a dit, que seul le législateur est compétent pour les créer. Pourtant, le Conseil d’Etat prend la position inverse. Il considère, en effet, que le gouvernement avait bien compétence en la matière. Cette prise de position se justifie par la combinaison des articles 34 et 37 de la Constitution. Ces derniers opèrent, en effet, une redistribution des pouvoirs au profit du pouvoir réglementaire. La position du juge administratif suit donc la lettre, mais aussi l’esprit du texte de 1958. Pour autant, et contrairement à ce qui est fait dans l’arrêt étudié, le Conseil d’Etat s’efforcera par tous les moyens d’accroître les attributions du législateur et ainsi renforcer son contrôle du pouvoir réglementaire. La consécration du préambule peut alors s’analyser comme une voie détournée pour le juge administratif d’étendre le domaine législatif, certaines de ses dispositions attribuant des compétences au parlement.

Il faut pour terminer préciser que la question de la violation des conventions internationales et de certains articles du code civil et du code de commerce ne sera pas ici analysée puisque le Conseil d’Etat juge le moyen inopérant, autrement dit le problème ne se pose pas.

Deux problèmes fondamentaux se dégagent ainsi de cet arrêt. Le premier a trait à la consécration du préambule de 1958 (I), et le second concerne l’absence de violation des règles constitutionnelles de compétence  en matière d’infraction  (II).

  • I -  La consécration du préambule constitutionnel de 1958
    • A – La reconnaissance de la valeur juridique du préambule
    • B – La richesse des règles du préambule
  • II – L’absence de violation des règles constitutionnelles de compétence en matière d’infraction
    • A – Les domaines respectifs de la loi et du règlement
    • B – La compétence du pouvoir réglementaire en matière de contravention
  • CE, sect.,  12/02/1960, Soc. Eky

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