Notions introductives

Notions introductives

Les règles qui régissent les finances de l’État ont été profondément modifiées ces dernières années, avec, notamment, l'adoption de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) du 1° août 2001. Pour autant, le cadre général encadrant les finances publiques reste, pour une large part, construit autour des grands principes traditionnels que sont les principes budgétaires et les principes du droit fiscal. C'est donc un corpus de règles, pour partie classiques et pour partie contemporaines, qui encadre les opérations de l’État, qu'il s'agisse de ses ressources (fiscales et non fiscales) ou de ses dépenses.

Les ressources de l’État : les recettes fiscales et non fiscales (cours)

 

  Les recettes de l’État correspondent à l’ensemble des ressources à sa disposition pour la mise en œuvre des politiques publiques. Chaque année, elles sont synthétisées dans le budget de l’État qui distingue les recettes fiscales des recettes non fiscales. Les premières représentent 95,5 % du total des ressources de l’Etat ; quant aux recettes non fiscales, elles ne pèsent de 4,5 % de ce total. Il faut, cependant, noter que, depuis plus de trente ans, ces différentes ressources ne parviennent pas à couvrir l’ensemble des dépenses de l’État, ce qui conduit, alors, à constater un déficit budgétaire. Celui-ci doit, donc, être financé par l’emprunt, dont l’accumulation chaque année constitue la dette de l’État.

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La LOLF – loi organique relative aux lois de finances (cours)

 

La situation des finances publiques a été régie, pendant plus de 40 ans, par l’ordonnance du 2 Janvier 1959. En raison de l’échec des multiples projets de réforme, celle-ci paraissait intouchable. La succession des déficits publics du fait de la crise économique que connait la France depuis les années 1970 devait, cependant, changer radicalement la donne. En effet, le texte de 1959 n’ayant pas permis de maitriser l’accroissement de la dette publique, s’est fait jour progressivement le besoin de disposer de nouveaux outils de gestion de nature tant à mieux contrôler la dépense publique qu’à assurer une meilleure performance de celle-ci. La réussite de cette réforme supposait, cependant, l’existence de conditions politiques favorables qui furent réunies au tournant du millénaire permettant, ainsi, l’adoption d’une nouvelle « constitution financière ».

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Les dépenses de l’Etat (cours)

Les dépenses de l’Etat ont considérablement augmenté depuis le début du XX° siècle du fait des interventions croissantes, notamment dans les domaines économiques et sociaux, de celui-ci. Cependant, si, au commencement du siècle dernier, ces dépenses constituaient l’essentiel des dépenses publiques, la donne a fortement changé de puis la Libération. En effet, du fait du développement du système de protection sociale et de la décentralisation, la structure des dépenses publiques s’est vue bouleversé en profondeur. Ainsi, de nos jours, et depuis 1995, les dépenses des administrations de Sécurité sociale dépassent celles de l’Etat, puisque les premières pèsent 45,2 % du total des dépenses publiques contre 34,1 % pour les secondes. Enfin, viennent les dépenses des collectivités locales qui pèsent 20,6 %.

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Les principes budgétaires : annualité, unité, universalité, spécialité (cours)

L’adoption des lois de finances a progressivement été soumise au respect d’un ensemble de principes budgétaires destinés à encadrer l’action de l’Etat en matière de finances publiques. A l’origine, ces principes, au nombre de quatre – l’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité - avaient exclusivement pour but de permettre au Parlement de contrôler les dépenses et les recettes publiques. Mais, les difficultés financières persistantes depuis une quarantaine d’année ont favorisé l’émergence de principes d’inspiration économique, tels que la bonne gestion financière et l’équilibre budgétaire, qui, s’ils ne sont pas juridiquement contraignants, revêtent un poids politique non négligeable. L'ajout de ces principes répond, alors, à la double exigence qui s'impose à l'action publique de nos jours : transparence et performance.

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Les principes du droit fiscal (cours)

Si le législateur se doit de respecter les grands principes budgétaires lors de l’élaboration des lois de finances, il est aussi soumis aux principes du droit fiscal qui trouvent leur source dans le bloc de constitutionnalité. En effet, la Constitution, et plus précisément son préambule, consacre des principes ayant vocation à encadrer l’action du législateur, organe de décision principal en matière fiscale. Cette source normative a pris une importance accrue depuis la décision « Liberté d’association » du 16 Juillet 1971 du Conseil constitutionnel : en effet, par cette décision, la Haute juridiction a intégré au bloc de constitutionnalité l’ensemble des textes auxquels le préambule constitutionnel fait référence, tels que la Déclaration de 1789 ou le préambule de la Constitution de 1946. Or, ces textes, très riches, consacrent des principes qui, s’ils ne sont pas spécifiques au droit fiscal, y prennent un relief particulier : ainsi en va-t-il du principe de légalité de l’impôt qui implique que l’essentiel des règles qui forment le droit fiscal soit posé par la loi (I), du principe d’égalité devant l’impôt dont la conception, d’influence administrativiste à l’origine, a été renouvelée ces dernières années (II), ou encore du principe de nécessité de l’impôt qui encadre, notamment, la question des sanctions fiscales et celle de la rétroactivité de la loi fiscale (III). Trois autres principes seront aussi évoqués : le principe d’annualité, le principe général du respect des droits de la défense et le principe de l’indépendance de l'instance fiscale et de l'instance pénale (IV).

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