« Les notions de subsidiarité et de proportionnalité ne sont pas réellement dissociables. Elles sont différentes, mais sans qu'il y ait une frontière nette entre les deux. On voit que ces exigences procèdent d'un même esprit : l'action de l'Union doit se limiter à ce qui est nécessaire pour pallier des insuffisances ». Ces mots tirés du rapport du sénat français « Dialogue avec la Commission européenne sur la subsidiarité » montrent pertinemment comme ces deux principes sont particulièrement imbriqués sans toutefois être les mêmes. Ils expriment des principes différents, différemment reconnus, et répondent à un contrôle d’une dimension sensiblement différente, tout en ayant un sens et un fonctionnement très similaire.
La compétence se définit comme un titre juridique habilitant un sujet de droit à exercer un pouvoir. En droit européen, elle se comprend comme la capacité de l’Union à édicter et mettre en œuvre des règles de droit européen. L’article 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) prévoit les différentes catégories de compétence de l’Union : la compétence exclusive, partagée, de coordination des politiques économiques et de l’emploi, en matière de politique étrangère et de sécurité commune et enfin d’appui de coordination ou complémentaire. L’exercice par l’Union européenne (UE) de ses compétences est régulé par les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Le principe de subsidiarité est défini à l’article 5§3 du traité sur l’Union européenne (TUE) en vertu duquel, « dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». En outre, aux termes de l’article 5§4 TUE, « [e]n vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».
Le principe de subsidiarité est apparu dans la première moitié des années 1980, dans le rapport Spinelli proposant son intégration au projet de traité instituant l’Union européenne pour permettre à l’Union d’avoir compétence sur les actes pouvant être pris plus efficacement de manière commune qu’individuellement par les États membres. Ce projet n’a pas abouti mais le principe de subsidiarité a été reconnu pour la politique environnementale en 1986 avant qu’il soit définitivement reconnu en 1992 avec le traité de Maastricht puis à l’article 5§3 du TUE. Plus ancien, le principe de proportionnalité a été reconnu comme un principe général du droit par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) dans sa décision du 18 mars 1980 SpA Ferriera Valsabbia en reconnaissant l’exigence pour les institutions européennes d’adopter des actes propres à assurer la réalisation des objectifs poursuivis sans toutefois dépasser les limites de ce qui est nécessaire à leur réalisation. Ce principe est formalisé en droit positif par le TUE en son article 5§4, en faisant à la fois un PGD et une exigence de droit positif précisée par les traités européens.
Le présent sujet nous amène dès lors à nous questionner sur les impacts que peuvent avoir les principes de subsidiarité et de proportionnalité sur l’exercice des compétences de l’UE.
Dans une première partie il conviendra d’étudier la consécration normative des titres de compétence de l’Union et les limites qui leur sont imposées (I) avant de se pencher dans un second temps sur la mise en application pratique des principes de subsidiarité et de proportionnalité par les institutions de l’Union (II).
- I - L’encadrement normatif des compétences de l’Union et de leurs principes régulateurs
- A - Des titres de compétence de l’Union normativement encadrés par les traités européens
- B - La consécration normative des principes de subsidiarité et de proportionnalité
- II - Des principes impactant la compétence de l’Union nécessitant un contrôle de leur respect
- A - Entre limitation et extension : l’influence des principes de subsidiarité et de proportionnalité sur les domaines de compétence de l’Union
- B - L’existence d’un double contrôle politico-juridique des principes de subsidiarité et de proportionnalité