Les limites du principe de légalité

Bien que le respect du principe de légalité par l'Administration soit une garantie fondamentale de l’État de droit, il arrive, dans certaines hypothèses, que son application connaisse certaines limites. Certaines se justifient par l'existence de périodes de crise, telles que des guerres ou des révoltes. La satisfaction de l’intérêt public commande, alors, un élargissement des pouvoirs de l'Administration et un assouplissement du contrôle exercé par le juge : c'est l'objet de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles et de régimes législatifs d'exception, tels que l'état d'urgence. D'autres sont motivées par la nature intrinsèque de l'acte : certains actes sont, en effet, soustrait à tout contrôle juridictionnel (actes de Gouvernement, mesures d'ordre intérieur, actes parlementaires).

Rares sont les théories aussi décriées, aussi mal admises, tant par la jurisprudence qui, si elle en préserve le régime, refuse d’en prononcer le nom, que par la doctrine, qui n’y voit que la survivance d’un archaïsme juridique dont il faudrait se défaire, que celle des actes de Gouvernement. On la rattache traditionnellement à l’arrêt CE, 19 février 1875, Prince Napoléon.

Lorsque la France est confrontée à de graves crises, l’Etat a la possibilité d’instaurer des régimes d’exception. Ces régimes permettent aux autorités publiques d’obtenir davantage de pouvoirs qu’en temps normal afin de résoudre les difficultés rencontrées par le pays. Les gouvernants n’obtiennent pour autant pas un blanc-seing pour agir à leur guise. La mise en œuvre de ces régimes et les pouvoirs qu’ils confèrent sont encadrés juridiquement.

L’année 2015 s’est terminée aussi violemment qu’elle avait commencé. L’attaque terroriste du 13 novembre faisait suite à l’attentat contre le journal satirique Charlie Hebdo perpétré en début d’année. Dans la nuit du 13 au 14 novembre, le chef de l’État a annoncé l’adoption du décret déclarant l’état d’urgence prévu par la loi de 1955. C’est à l’occasion de la contestation de mesures prises sur ce fondement que le Conseil d’État fut amené à délimiter les modalités du contrôle que le juge administratif est tenu de réaliser. Par une série de sept arrêts rendus le même jour, il tente d’assurer la conciliation entre préservation des libertés fondamentales et maintien de l’ordre public.

L’établissement d’un État de droit suppose que l’État soit soumis au droit. Cette soumission ne peut être réalisée que s’il existe un juge compétent pour exercer le contrôle des actes de l’administration, contrôle fondé sur le droit, qu’il soit spécifique, comme dans la tradition des systèmes continentaux, ou qu’il ne se distingue pas du droit commun, comme le nom l’indique pour la tradition de common law. Le Conseil d’État s’est trouvé, depuis la fin du XIXème siècle, avec le Tribunal des conflits (TC, 8 février 1873, Blanco) à l’avant-garde de l’approfondissement de cet État de droit. Pourtant, certains actes demeurent immunisés du contrôle juridictionnel. L’arrêt CE, 28 mars 2011, Maxime Gremetzen est un exemple remarquable.

Si l’Administration se doit de respecter l’ensemble des règles composant le principe de légalité, il arrive que celui-ci fasse l’objet de certaines inflexions. Ainsi, certains actes, tels que les actes de gouvernement ou les mesures d’ordre intérieur, sont soustraits au contrôle du juge administratif. L’Administration est donc libre d’y inscrire les principes qu’elle souhaite. Surtout, le juge administratif peut décider que les règles de droit habituelles ne s’appliquent pas en raison de la nature exceptionnelle des circonstances. Tel est le problème posé dans l’arrêt du 28 février 1919.

L’autonomie de la juridiction administrative est clairement reconnue aujourd’hui en droit français. Ainsi, en 1790, la loi interdisait déjà au juge judiciaire de connaitre des actes et litiges de l’administration (loi du 16 et 24 août 1790). Le Conseil Constitutionnel reconnait même un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) dans l’indépendance des juridictions administratives (Décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980).

Depuis l’aube du droit administratif, le contrôle qu’exerce le Conseil d’Etat sur l’action de l’administration n’a cessé de s’étendre. D’une réserve plus que marquée au départ, la Haute juridiction a progressivement accru les exigences légales pesant sur la puissance publique et s’est, dans le même temps, dotée des outils à même de les faire respecter. Pourtant, malgré ces avancées, il reste, encore aujourd’hui, des actes qui échappent à son emprise. Les actes de Gouvernement sont de ceux-là. Ils se manifestent principalement dans deux domaines : les rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et la conduite des relations internationales de la France. Les arrêts M. Mégret et Mme. Ba concernent la première de ces hypothèses.