Les sources de la légalité

Les sources de la légalité administrative correspondent à l'ensemble des règles qui encadrent l'activité de l'Administration. Même si la jurisprudence du Conseil d’État conserve une place importante en la matière, la Constitution et le droit international, avec au premier rang le droit communautaire et le droit européen, y ont pris une place croissante depuis 1958. A coté, la loi et le règlement apparaissent comme des sources mineures du droit administratif.

Longtemps, la doctrine s'est interrogée sur la valeur juridique des préambules constitutionnels. Ce fut le cas pour le préambule de la Constitution de 1946, mais aussi pour celui de la Constitution de 1958. Dispositions imprécises, simples pétitions de principe, proclamations politico-philosophiques dénuées de portée normative. Tels étaient les qualificatifs qui revenaient, de manière récurrente, sous la plume des commentateurs. Souvent exprimées en des termes généraux, les dispositions de ces textes dénotent, en effet, par rapport aux canons habituels des règles de droit. Il suffit pour s'en convaincre de parcourir les textes auxquels renvoie le préambule  de 1958 (Déclaration de 1789, préambule de 1946  et Charte de l'environnement).

Certaines affaires judiciaires relèvent des sagas. Ce qu’elles nous disent des évolutions de la société et des mœurs est extrêmement révélateur. Face à elles, le droit ne peut rester insensible. Il s’adapte et offre, sur le plan de la stricte technique juridique, des avancées majeures. Les affaires commentées ci-après en témoignent. La question de la « cristallisation » des pensions des anciens militaires français des colonies a longtemps constitué un point de crispation. Le Conseil constitutionnel avait rendu sa première décision QPC sur ce problème. C’est à l’occasion d’un litige subséquent qu’a été rendu l’arrêt CE, Ass, 13 mai 2011, Mme M’Rida. Le Conseil d’État a publié, le même jour, deux autres arrêts, respectivement Mme Delannoy et M. Verzele (req. n°317808) et Mme Lazare(req. n°329290). Ils font suite aux décisions du Conseil constitutionnel, qui avait été saisi de contestations contre la loi du 4 mars 2002. Cette dernière était revenue sur l’arrêt Perruche de la Cour de cassation (C.Cass, Ass., 17 novembre 2000. La loi avait posé le principe selon lequel « nul ne peut se prévaloird'un préjudicedu seul fait de sa naissance »). Ces contestations avaient donné lieu à la deuxième décision QPC.

La tradition française nie au juge le pouvoir de faire obstacle à la loi. Montesquieu n’affirmait-il pas : « Les juges de la nation ne sont que la bouche qui prononce les paroles de la loi, des êtres inanimés, qui n’en peuvent modérer ni la force ni la rigueur » ?. Le juge est maintenu dans une position de révérence au regard de la loi – « expression de la volonté générale » (Art. 6 DDHC). L’arrêt CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi, est l’expression la plus parfaite de cette conception.

Si la jurisprudence a longtemps constitué la norme de référence au sein des sources de la légalité administrative, la seconde moitié du XX° siècle a vu la montée en puissance des normes internationales et constitutionnelles. Les premières, en raison du rang que la Constitution de 1958 leurs attribue au sein de l'ordre juridique interne. Les secondes, du fait de la prise en compte, à coté du texte même de la Constitution de 1958, de l'ensemble des dispositions issues de son préambule. C'est, là, ce que permet l’arrêt So. Eky.

Il est des arrêts qui attestent que le juge administratif n'est pas qu'un juge du compromis, mais peut, bien plus, se révéler être un juge des principes. Par l'audace dont il fait preuve au regard de la règle qu'il énonce et par sa loyauté à l'égard de la Constitution, l’arrêt Koné se révèle être l'un de ceux-la.

Parmi les règles qui s’imposent à l’Administration, les dispositions constitutionnelles sont celles qui sont dotées de la plus haute autorité. Au titre de ces dernières dispositions, l’on retrouve tous les principes composant les textes auxquels le préambule constitutionnel renvoie. La Charte de l’environnement de 2004, adoptée par la loi constitutionnelle du 1° mars 2005, est le dernier texte intégré dans le préambule de la Constitution. Si l’intégration de règles environnementales dans la Constitution n’est pas nouvelle, c’est la première fois, en revanche, qu’un texte spécialement dédié à ce sujet est adopté. L’arrêt Commune d’Annecy vient enrichir la réflexion sur cette Charte.

Si les lois et les conventions internationales ont pris, de nos jours, une place grandissante au sein du droit administratif, celui-ci est resté un droit fondamentalement jurisprudentiel. Très tôt, en effet, le juge administratif a été confronté à la pénurie de règles législatives. Cette situation l’a poussé à créer lui-même ses propres règles. Parmi celles-ci, les plus connues sont, sans aucun doute, les principes généraux du droit (PGD). L’affaire opposant Mme. Peynet au préfet du Territoire de Belfort est l’occasion pour le Conseil d’Etat de consacrer une nouvelle fois un tel principe.    

Si les lois et les conventions internationales ont pris, de nos jours, une place grandissante au sein du droit administratif, celui-ci est resté un droit fondamentalement jurisprudentiel. Très tôt, en effet, le juge administratif a été confronté à la pénurie de règles législatives. Cette situation l’a poussé à créer lui-même ses propres règles. Parmi celles-ci, les plus connues sont, sans aucun doute, les principes généraux du droit (PGD). L’affaire mettant en cause le professeur Milhaud est l’occasion pour le Conseil d’Etat de consacrer, une nouvelle fois, un tel principe.

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