Les finances locales

Les finances publiques locales sont devenues un enjeu financier et politique majeur. Au plan financier, elles constituent l'une des trois branches des finances publiques françaises et sont, à ce titre, astreintes au respect de règles et de normes proches de celles des finances de l’État. Au plan politique, leurs dépenses et leurs ressources sont largement contraintes par les choix effectués par le pouvoir central en matière de décentralisation.

  

A la différence du budget national, les budgets locaux n’ont pas encore été touchés par la culture de performance : dès lors, il ne faut pas s’étonner que l’on n’y trouve pas d’objectifs, d’indicateurs ou encore de projets annuels de performance. Partant, quatre grandes catégories d’actes budgétaires locaux doivent être distinguées.

Lorsqu’il s’agit de poser des règles touchant aux collectivités locales, Gouvernement et législateur se doivent de respecter le principe de libre administration de ces collectivités. Ce principe se traduit, en matière budgétaire, par celui d’autonomie financière constitutionnalisé à l’article 72-2 de la Constitution de 1958 par la réforme du 28 Mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République. Bien que progressistes en apparence pour la reconnaissance aux collectivités locales d’une liberté en matière financière, ces progrès demeurent, cependant, tout relatifs.

 

Les règles qui régissent les budgets locaux se doivent de respecter le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales qui implique, en matière budgétaire, l'autonomie financière de ces dernières et qui se traduit par l'existence d'un budget autonome. Trois grandes règles en découlent. D’abord, les collectivités ont le libre choix de la dépense, à l'exception des dépenses obligatoires. Elles doivent, par ailleurs, disposer de ressources propres suffisantes. Enfin, les contrôles exercés par l'Etat et les différentes juridictions doivent être respectueux du principe de libre administration, ce qui implique que le contrôle est un simple contrôle de légalité et qu'il intervient a posteriori.

Même si l’adoption des budgets locaux obéit à des règles procédurales moins sophistiquées qu’au niveau national, l’on retrouve divers éléments destinés, notamment, à assurer une information suffisante des élus ou encore à permettre le vote du budget en temps voulu. Ce processus suit deux grandes étapes : la préparation proprement dite par l’exécutif local, et l’adoption du texte par l’assemblée délibérante.

L’exécution des budgets locaux rappelle étroitement celle du budget national. Ainsi, celle-ci fait intervenir tant des ordonnateurs que des comptables publics, dont les fonctions sont, ici aussi, séparées (I). Les premiers décident des opérations de recettes et de dépenses, tandis que les seconds sont les seules personnes habilitées à manier les deniers publics. Plus concrètement, et pour simplifier, les fonctions d’ordonnateur sont confiées aux exécutifs locaux, quand celles de comptable relèvent d’agents de la Direction générale des finances publiques.

En tant qu’actes administratifs, les actes budgétaires des collectivités locales sont soumis au contrôle de l’Etat. Celui-ci est originairement marqué par les liens de dépendance étroits existant entre ces collectivités et l'Etat : ainsi, jusqu’en 1982, le préfet pouvait  annuler, lui-même, leurs actes, ce qui concernait, alors, aussi leurs actes budgétaires. La loi du 2 Mars 1982 a, cependant, substitué à ce pouvoir un contrôle de légalité a posteriori : ainsi, dorénavant, le préfet ne peut que déférer au Tribunal administratif les actes, y compris budgétaires, des collectivités locales que celui-ci annulera s’il les juge illégales. Afin de compléter ce contrôle de légalité, le législateur a souhaité soumettre les actes budgétaires des collectivités locales à un contrôle supplémentaire confié aux Chambres régionales des comptes (CRC). Partant, le contrôle des actes budgétaires locaux est, à la fois, juridictionnel (I) et non juridictionnel (II).

 

Le poids des finances locales a augmenté parallèlement à celui des domaines d'intervention des collectivités locales. Ce mouvement a commencé dès la fin du XIX° siècle du fait de la carence de l'initiative privée dans certains domaines économiques et sociaux. Il a continué après la Première guerre mondiale avec la reconstruction et les nécessités d'action lors de la crise de 1929. A la Libération, l'Etat va déléguer un nombre croissant de taches aux collectivités. Surtout, de nouveaux besoins en équipements collectifs vont se faire jour. Les lois de décentralisation de 1982-1983 ne feront que conforter ce mouvement dont les traductions se retrouvent dans le niveau des ressources et des dépenses locales.

 

La plus grande partie des ressources des collectivités territoriales est constituée de recettes fiscales : en 2009, celles-ci représentaient 102,5 milliards d’euros, soit quasiment 50 % des recettes totales des collectivités. Après une forte croissance dans les années 1980 suite à la décentralisation, cette partie des ressources des collectivités locales semble, actuellement, se stabiliser. Mais, l’enjeu des réformes à venir est de doter celles-ci de ressources suffisamment rentables pour assurer leur autonomie. A ce propos, l’on peut noter que le pouvoir fiscal des collectivités reste limité dans la mesure ou, si les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir de taux en matière de fiscalité directe, dans les limites fixées par la loi, la création ou la modification des impôts locaux relève du législateur. Ces précisions étant faites, l’on distingue, classiquement, une fiscalité directe et une fiscalité indirecte.