L’exécution du budget fait, traditionnellement, intervenir deux grandes catégories d’acteurs : les ordonnateurs qui décident de l’opération en recette ou en dépense et les comptables publics qui procèdent au recouvrement ou au paiement de ces opérations. Chaque opération nécessite, donc, l’intervention successive de ces deux types d’acteurs.
Traditionnellement, les contrôles en matière d’exécution budgétaire portaient sur la régularité des opérations de dépenses et de recettes. Dans la période récente, toutefois, est venue s’ajouter à cette préoccupation première celle d’une évaluation de la qualité de la gestion financière publique conformément à l’impératif de performance promu par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001. Cette mutation s’observe au sein des trois types de contrôles dont fait l’objet l’exécution des lois de finances.
En vertu du principe de la hiérarchie des normes, le pouvoir règlementaire ne peut modifier ce que le Parlement a décidé dans une loi. Cette règle est valable en matière de lois de finances. Pourtant, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001 prévoit des dispositifs permettant à l’Exécutif de déroger à l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement : c’est ce que l’on appelle la régulation budgétaire.
En raison du monopole dont il dispose pour voter les lois de finances, le Parlement est l’autorité qui décide des ressources et des dépenses de l’Etat. Les choix ainsi effectués lient étroitement le Gouvernement quant aux premières, mais lui laissent une plus grande latitude d’appréciation quant aux secondes. A ce titre, le pouvoir exécutif dispose de différentes prérogatives lui permettant d’influer sur la mise en œuvre de la loi de finances.
L’élaboration du projet de loi de finances est un processus long et complexe. Long, car il commence plus d’un an avant l’exercice budgétaire concerné. Complexe dans la mesure où il se fonde sur des prévisions économiques qui présentent, par nature, un fort degré d’incertitude.
L’information dont dispose le Parlement à l’occasion du vote du projet de loi de finances de l’année est essentielle. C’est, en effet, de sa qualité et de son exhaustivité que dépend, entre autres, le caractère éclairé du choix que font, chaque année, les parlementaires au mois de décembre. Issue de sources diverses, telles que les rapports produits par la Cour des comptes, les statistiques de l’INSEE ou, encore, les rapports réalisés par les différentes commissions parlementaires, cette information est, toutefois, principalement, le fait du Gouvernement. Seule cette source sera, donc, analysée ici.
Le Gouvernement dispose du monopole pour élaborer le projet de loi de finances de l’année. C’est, en effet, à lui, qu’il s’agisse des responsables politiques ou des différentes administrations financières placées sous son contrôle, que les textes attribuent cette compétence. Le Parlement ne peut intervenir en la matière, hormis sous la forme d’une consultation dans le cadre du débat d’orientation des finances publiques.
Même si le projet gouvernemental reste la base de la discussion parlementaire, le travail en commission constitue une phase essentielle de l’examen par les assemblées du projet de loi de finances. Ce travail mobilise, en effet, leurs huit commissions permanentes et, plus particulièrement, leurs deux commissions des finances : celle du Sénat et celle de l’Assemblée nationale (appelée, pour cette seconde chambre, commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire).
Les dépenses de l’Etat ont considérablement augmenté depuis le début du XX° siècle du fait, notamment, de ses interventions croissantes dans les domaines économiques et sociaux. Toutefois, si, au départ, elles constituaient l’essentiel des dépenses publiques, elles ne représentent plus aujourd’hui que le second poste au sein de cet ensemble (35 % environ), devant les dépenses des collectivités locales (19 %), mais derrière les dépenses des administrations de sécurité sociale (46 %). Trois points de vue peuvent être retenus pour les appréhender.
Les ressources de l’Etat ne représentent qu’une partie de l’ensemble des recettes publiques : celles-ci comprennent, en effet, également, les recettes des collectivités locales et celles des administrations de sécurité sociale. En 2021, les recettes de l’Etat (hors budgets annexes et comptes spéciaux) ont occupé le deuxième rang de l’ensemble des ressources publiques et se sont élevées à 316,9 Md (milliards) d’euros. Ces recettes se composent de deux grands ensembles.
Aux termes de l’article 47 al. 1 de la Constitution du 4 octobre 1958, « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. » Cette loi organique a, pendant plus de 40 ans, été l’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce n’est qu’au début du XXI° siècle qu’elle a été remplacée par la Loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, du 1° août 2001 qui est, aujourd’hui, la « Constitution financière » de la France.
Le principe d’annualité budgétaire est apparu à la Révolution française, car il n'y avait pas eu de consultation sur l'impôt et les finances publiques de 1615 à 1789. Fut, donc, posé le principe selon lequel l’autorisation de procéder à la levée de l’impôt et à l’exécution des dépenses doit être donnée, chaque année, par les représentants de la Nation afin de leurs permettre d’assurer un contrôle régulier des finances de l’Etat. On retrouve ce principe en matière de finances locales et, dans une moindre mesure, de finance sociales.