Les moyens de l'administration

Pour remplir ses missions, l'autorité administrative dispose de deux types d'actes. Le premier est l'acte administratif unilatéral qui est une décision s'imposant aux administrés sans avoir à requérir au préalable leur consentement. Le contrat administratif suppose, lui, un échange de consentement avec le co-contractant, mais son régime demeure nettement dérogatoire au droit commun en ce qu'il confère à l'Administration des pouvoirs bien supérieurs à ceux de ses partenaires.

Certaines notions du droit administratif parviennent, parfois, à personnifier à elles seules l’un de ses régimes. Tel est le cas de la notion d’acte créateur de droits en matière de retrait et d’abrogation des actes administratifs unilatéraux.

L’acte administratif unilatéral (AAU) constitue, avec le contrat, l’une des deux modalités d’action de l’Administration. L’acte administratif unilatéral est propre au droit public. Il traduit l’existence de prérogatives de puissance publique qui, elle, signe l’exorbitance du droit administratif. Cela signifie que l’administration est en mesure d’imposer unilatéralement sa volonté sous la forme d’une norme juridique.

La disparition des actes administratifs unilatéraux est longtemps demeurée le parent pauvre du droit administratif. Les conditions de l’entrée en vigueur, les modalités procédurales d’adoption des actes, le contrôle des exigences de forme et de fond ont bien plus mobilisé l’attention du juge et de la doctrine. Cette situation peut être expliquée par le fait que l’essentiel des recours devant le juge de l’excès de pouvoir tendent à faire annuler un acte qui vient d’être adopté. À l’inverse, une fois l’acte entré en vigueur, sa disparition poserait, a priori, moins de problèmes.

L’administration dispose de plusieurs moyens d’actions parmi lesquels on retrouve l’acte réglementaire. Le Professeur Didier Truchet le définit comme « un acte administratif unilatéral général et impersonnel. Il s’adresse anonymement à ceux auxquels ils s’appliquent. Peu importe le nombre des intéressés (…). L’important est que l’autorité qui prend l’acte veut qu’il s’applique à tous ceux qui entrent dans son champ d’application (…). Bien sûr, seule une autorité disposant du pouvoir réglementaire peut prendre des actes réglementaires, dans la limite de sa compétence » (D. Truchet, Droit administratif, 7e Ed., Coll. Thémis, PUF, 2017, p. 247). Le gouvernement dispose notamment de ce pouvoir réglementaire, dans un cadre constitutionnel précis : la Constitution du 4 octobre 1958 opère une distinction claire entre domaine de la loi et domaine réglementaire (art. 34 et 37). L’article 21 de notre Constitution précise que, sous certaines conditions, le Premier Ministre « exerce le pouvoirréglementaire ». Il faut distinguer le règlement autonome, du règlement d’application qui est pris uniquement en appui d’un texte législatif. Aussi, conformément aux dispositions du Code de justice administrative (CJA), il faut rappeler que le Conseil d’État est notamment juge en premier et dernier ressort pour les recours dirigés contre les décrets et actes réglementaires du gouvernement (v. notamment : CJA, art. R. 311-1 2°). L’autorité réglementaire n’agit pas dans un cadre totalement libre, mais dans celui fixé par l’ensemble des normes supérieures, notamment les traités internationaux.

Certaines grandes théories du droit administratif sont, parfois, construites par le Conseil d’Etat à l’occasion d’affaires anodines. D’autres, au contraire, sont élaborées dans le cadre de litiges en lien avec des évènements majeurs de l’Histoire de France, voire mondiale. Tel est le cas de la théorie de l’imprévision consacrée dans l’affaire du 30/03/1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux.

Comme le rappelle le Professeur Didier Truchet, « le contrat a toujours été l’un des instruments d’action de l’Administration. Historiquement, il a été surtout utilisé par elle d’une part pour se procurer des biens et des services sur le marché (marchés publics), d’autre part pour déléguer à un opérateur (généralement privé) une mission de travail public ou de service public (concessions), enfin pour autoriser certaines occupations du domaine public » (Didier Truchet, Droit administratif, Coll. Thémis, PUF, 2017, p. 275). Les litiges nés de la conclusion ou de l’exécution de ces contrats relèvent des juridictions administratives, pour ceux qui sont qualifiés de contrats administratifs et du juge judiciaire pour les contrats de droit privé. Depuis quelques dizaines d’années, le droit de la commande publique, mais aussi les règles du contentieux des contrats administratifs, ont largement évolué.

Par bien des aspects, le droit administratif est un droit à double visage. En effet, il vise tant à encadrer l’action de l’administration qu’à lui donner, au nom de l’intérêt général, des pouvoirs que l’on qualifie d’exorbitants. Le régime des contrats administratifs illustre parfaitement la seconde de ces deux hypothèses : profondément inégalitaire, il octroie à l’administration des pouvoirs de direction et de contrôle, de sanction ou, encore, de résiliation unilatérale. L’arrêt Compagnie générale française des tramways vient consacrer un autre pouvoir : celui de modification unilatérale.

Le droit des contrats administratifs est fortement dérogatoire au droit commun des contrats. Il s’est constitué par sédimentation d’une jurisprudence plus que centenaire du Conseil d’État d’abord, puis des juridictions administratives ensuite. L’ensemble présente des traits saillants, au premier rang desquels se trouvent les règles qui régissent l’exécution des contrats administratifs et qui confèrent à l’administration des pouvoirs unilatéraux importants. Ces pouvoirs, issus de principes généraux du droit, et donc applicables même sans texte, signent le déséquilibre de la relation contractuelle qui s’établit entre la personne publique et son cocontractant. Pourtant, si l’édifice est solide, il n’est pas immuable. Il arrive, comme c’est le cas avec l’arrêt CE, 8 octobre 2014, Société Grenke Location, req. n°370664, que le Conseil d’État décide d’amoindrir quelque peu ce déséquilibre.