Les moyens de l'administration

Pour remplir ses missions, l'autorité administrative dispose de deux types d'actes. Le premier est l'acte administratif unilatéral qui est une décision s'imposant aux administrés sans avoir à requérir au préalable leur consentement. Le contrat administratif suppose, lui, un échange de consentement avec le co-contractant, mais son régime demeure nettement dérogatoire au droit commun en ce qu'il confère à l'Administration des pouvoirs bien supérieurs à ceux de ses partenaires.

Certaines notions du droit administratif parviennent, parfois, à personnifier à elles seules l’un de ses régimes. Tel est le cas de la notion d’acte créateur de droits en matière de retrait et d’abrogation des actes administratifs unilatéraux.

L’acte administratif unilatéral (AAU) constitue, avec le contrat, l’une des deux modalités d’action de l’Administration. L’acte administratif unilatéral est propre au droit public. Il traduit l’existence de prérogatives de puissance publique qui, elle, signe l’exorbitance du droit administratif. Cela signifie que l’administration est en mesure d’imposer unilatéralement sa volonté sous la forme d’une norme juridique.

La disparition des actes administratifs unilatéraux est longtemps demeurée le parent pauvre du droit administratif. Les conditions de l’entrée en vigueur, les modalités procédurales d’adoption des actes, le contrôle des exigences de forme et de fond ont bien plus mobilisé l’attention du juge et de la doctrine. Cette situation peut être expliquée par le fait que l’essentiel des recours devant le juge de l’excès de pouvoir tendent à faire annuler un acte qui vient d’être adopté. À l’inverse, une fois l’acte entré en vigueur, sa disparition poserait, a priori, moins de problèmes.

  Pour agir, l’Administration dispose du pouvoir d’édicter des actes règlementaires. Mais, cette faculté est encadrée. En effet, lors de l’édiction de tels actes, les autorités administratives doivent respecter les normes supérieures : la Constitution, les traités internationaux, la loi et la jurisprudence. Plus même : l’Administration est soumise à une obligation d’abrogation des actes règlementaires illégaux. L’arrêt Cie. Alitalia est, ainsi, venu définir le régime qui s’applique en la matière.

Certaines grandes théories du droit administratif sont, parfois, construites par le Conseil d’Etat à l’occasion d’affaires anodines. D’autres, au contraire, sont élaborées dans le cadre de litiges en lien avec des évènements majeurs de l’Histoire de France, voire mondiale. Tel est le cas de la théorie de l’imprévision consacrée dans l’affaire du 30/03/1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux.

Par bien des aspects, le droit administratif est un droit à double visage. En effet, il vise tant à encadrer l’action de l’administration qu’à lui donner, au nom de l’intérêt général, des pouvoirs que l’on qualifie d’exorbitants. Le régime des contrats administratifs illustre parfaitement la seconde de ces deux hypothèses : profondément inégalitaire, il octroie à l’administration des pouvoirs de direction et de contrôle, de sanction ou, encore, de résiliation unilatérale. L’arrêt Compagnie générale française des tramways vient consacrer un autre pouvoir : celui de modification unilatérale.

Le droit des contrats administratifs est fortement dérogatoire au droit commun des contrats. Il s’est constitué par sédimentation d’une jurisprudence plus que centenaire du Conseil d’État d’abord, puis des juridictions administratives ensuite. L’ensemble présente des traits saillants, au premier rang desquels se trouvent les règles qui régissent l’exécution des contrats administratifs et qui confèrent à l’administration des pouvoirs unilatéraux importants. Ces pouvoirs, issus de principes généraux du droit, et donc applicables même sans texte, signent le déséquilibre de la relation contractuelle qui s’établit entre la personne publique et son cocontractant. Pourtant, si l’édifice est solide, il n’est pas immuable. Il arrive, comme c’est le cas avec l’arrêt CE, 8 octobre 2014, Société Grenke Location, req. n°370664, que le Conseil d’État décide d’amoindrir quelque peu ce déséquilibre.

Certaines affaires mobilisent longtemps le juge administratif. Bien souvent elles soulèvent des problèmes de droit qui n’avaient, auparavant, trouvé aucune solution. Dans le domaine du droit administratif des biens, celle opposant la commune de Port-Vendres à l’association départementale des pupilles de l’enseignement public des Pyrénées-Orientales et concernant l’occupation par cette dernière d’un bien appartenant à la première en fait partie. L’épilogue de la saga est amené par l’arrêt CE, 25 janvier 2017, Commune de Port-Vendres, req. n° 395314.