L’exécution du budget fait, traditionnellement, intervenir deux grandes catégories d’acteurs : les ordonnateurs qui décident de l’opération en recette ou en dépense et les comptables publics qui procèdent au recouvrement ou au paiement de ces opérations. Chaque opération nécessite, donc, l’intervention successive de ces deux types d’acteurs.
Traditionnellement, les contrôles en matière d’exécution budgétaire portaient sur la régularité des opérations de dépenses et de recettes. Dans la période récente, toutefois, est venue s’ajouter à cette préoccupation première celle d’une évaluation de la qualité de la gestion financière publique conformément à l’impératif de performance promu par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001. Cette mutation s’observe au sein des trois types de contrôles dont fait l’objet l’exécution des lois de finances.
En vertu du principe de la hiérarchie des normes, le pouvoir règlementaire ne peut modifier ce que le Parlement a décidé dans une loi. Cette règle est valable en matière de lois de finances. Pourtant, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001 prévoit des dispositifs permettant à l’Exécutif de déroger à l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement : c’est ce que l’on appelle la régulation budgétaire.
En raison du monopole dont il dispose pour voter les lois de finances, le Parlement est l’autorité qui décide des ressources et des dépenses de l’Etat. Les choix ainsi effectués lient étroitement le Gouvernement quant aux premières, mais lui laissent une plus grande latitude d’appréciation quant aux secondes. A ce titre, le pouvoir exécutif dispose de différentes prérogatives lui permettant d’influer sur la mise en œuvre de la loi de finances.
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics est un principe qui structure le droit financier public depuis le début du XIX° siècle. Il commande une séparation organique et fonctionnelle des compétences, la même autorité ne pouvant cumuler les deux fonctions.
La loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, du 1° août 2001 a constitué un tournant majeur dans les finances publiques françaises. Fondée sur l’exigence de performance de la dépense publique, cette loi a impacté l’ensemble des aspects du budget de l’Etat, qu’il s’agisse de sa préparation, de son vote, de son exécution ou de son contrôle. La fongibilité asymétrique constitue l’un de ces bouleversements.
Le système financier public français est caractérisé par le principe fondamental de séparation des fonctions d’ordonnateurs et de comptables publics, les deux catégories d’acteurs en charge de l’exécution des budgets publics. Les premiers décident des opérations de recettes et de dépenses quand les seconds assurent les tâches comptables subséquentes. Chacune de ces fonctions est exclusive l’une de l’autre.
Initialement posées par le décret du 29 décembre 1962, les procédures d’exécution des recettes et des dépenses publiques sont, aujourd’hui, fixées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Ces procédures, qui comprennent un schéma de principe assorti de dérogations, font intervenir, en vertu du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, successivement l’un et l’autre de ces acteurs. Il en va ainsi tant en recettes qu’en dépenses.