Le budget de l’Etat obéit à un ensemble de règles juridiques. Certaines sont communes à d’autres secteurs de l’action étatique. D’autres sont propres au finances publiques. Parmi celles-ci, l’on dénombre quatre grands principes budgétaires classiques et deux principes budgétaires apparus plus récemment.
Depuis les années soixante-dix, les finances publiques françaises sont caractérisées par des déficits chroniques. Cette situation fait de l’enjeu d’un retour vers l’équilibre des finances nationales une question récurrente dans les débats politiques.
Selon l’article 1° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001, « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. » Outre les lois prévues à l’article 45 de la LOLF (qui interviennent en l’absence d’autorisation budgétaire votée dans les temps selon les procédures ordinaires), ce même article prévoit trois grands types de lois de finances. Cette composition a été sensiblement modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
La Constitution du 4 octobre 1958 constitue la norme suprême de l’ordre juridique français. Elle définit les droits et libertés des citoyens, ainsi que l'organisation et les compétences respectives des pouvoirs publics. C’est à ce titre qu’elle encadre le régime juridique des lois de finances dont l’objet est de déterminer le budget de l’Etat.
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics est un principe qui structure le droit financier public depuis le début du XIX° siècle. Il commande une séparation organique et fonctionnelle des compétences, la même autorité ne pouvant cumuler les deux fonctions.
La loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, du 1° août 2001 a constitué un tournant majeur dans les finances publiques françaises. Fondée sur l’exigence de performance de la dépense publique, cette loi a impacté l’ensemble des aspects du budget de l’Etat, qu’il s’agisse de sa préparation, de son vote, de son exécution ou de son contrôle. La fongibilité asymétrique constitue l’un de ces bouleversements.
Le système financier public français est caractérisé par le principe fondamental de séparation des fonctions d’ordonnateurs et de comptables publics, les deux catégories d’acteurs en charge de l’exécution des budgets publics. Les premiers décident des opérations de recettes et de dépenses quand les seconds assurent les tâches comptables subséquentes. Chacune de ces fonctions est exclusive l’une de l’autre.
Les administrations qui interviennent dans l’élaboration du projet de loi de finances de l’année sont multiples. La principale est la Direction du budget : c’est elle, en effet, qui pilote le processus de préparation du budget. A côté, d’autres administrations interviennent : l’on peut, notamment, citer la Direction générale du Trésor, la Direction générale des finances publiques ou, encore, les directions des affaires financières des différents ministères.
Parmi les administrations centrales qui interviennent en matière financière, la Direction du budget est, sans aucun doute, la plus importante. Portée par une organisation, à la fois, solide et ouverte sur l’extérieur, cette direction du ministère de l’Economie et des Finances apparaît à même de remplir les défis qui s’imposent, de nos jours, aux finances publiques.
L’article 40 de la Constitution du 4 octobre 1958 limite le pouvoir d’initiative des parlementaires en matière financière. Celui-ci prévoit, en effet, que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. »
Parlement et lois de finances ont des origines intimement liées. C’est, en effet, à partir du moment où les monarques n’ont pu, au cours du Moyen Âge, couvrir leurs besoins, notamment militaires, grâce aux ressources de leur domaine que des assemblées ont dû être réunies afin de consentir tant la levée des impôts que l’autorisation de dépenser.
Initialement posées par le décret du 29 décembre 1962, les procédures d’exécution des recettes et des dépenses publiques sont, aujourd’hui, fixées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Ces procédures, qui comprennent un schéma de principe assorti de dérogations, font intervenir, en vertu du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, successivement l’un et l’autre de ces acteurs. Il en va ainsi tant en recettes qu’en dépenses.