Les moyens de l'administration

L’acte administratif unilatéral (AAU) constitue, avec le contrat, l’une des deux modalités d’action de l’Administration. L’acte administratif unilatéral est propre au droit public. Il traduit l’existence de prérogatives de puissance publique qui, elle, signe l’exorbitance du droit administratif. Cela signifie que l’administration est en mesure d’imposer unilatéralement sa volonté sous la forme d’une norme juridique. Une fois adoptés, les AAU sont exécutoires de plein droit. La sanction de leur méconnaissance peut être le fait de l’administration ou du juge, administratif ou judiciaire, y compris pénal. Cette capacité à mobiliser la violence légitime dont l’État a le monopole invite à très rigoureusement encadrer les pouvoirs de l’administration.  Cet encadrement est double : il est réalisé a priori, par la détermination des règles de droit qui conditionnent, sur la forme et dans son processus d’élaboration, l’acte administratif. C’est ce que l’on nomme la procédure administrative non contentieuse et l’entrée et la sortie de vigueur. Ces normes visent à assurer un certain nombre de garanties aux administrés : garanties que l’acte est adopté compétemment, qu’il respecte les droits de la défense, qu’il présente valablement les motifs qui le fonde etc.  Elles visent également à encadrer la façon dont l’acte peut produire ses effets et les modalités par lesquelles il cesse de les produire. La question de la validité d’un acte est fondamentale dans la mesure où elle informe l’état à un moment donné de l’ordonnancement juridique. Dans la conception de l’État de droit, l’administration est soumise à ces normes. C’est la raison pour laquelle la seconde modalité d’encadrement du pouvoir d’édiction unilatérale des normes est également encadré a posteriori, par le juge, qui peut apprécier et, le cas échéant, sanctionner, les manquements de l’administration à ses obligations procédurales. Cette seconde partie fera l’objet d’autres développements, consacrés uniquement au contrôle juridictionnel de l’administration. Pour le moment seuls nous intéresseront les considérations liées à l’encadrement a priori de la formation des AAU. 

L’administration dispose de plusieurs moyens d’actions parmi lesquels on retrouve l’acte réglementaire. Le Professeur Didier Truchet le définit comme « un acte administratif unilatéral général et impersonnel. Il s’adresse anonymement à ceux auxquels ils s’appliquent. Peu importe le nombre des intéressés (…). L’important est que l’autorité qui prend l’acte veut qu’il s’applique à tous ceux qui entrent dans son champ d’application (…). Bien sûr, seule une autorité disposant du pouvoir réglementaire peut prendre des actes réglementaires, dans la limite de sa compétence » (D. Truchet, Droit administratif, 7e Ed., Coll. Thémis, PUF, 2017, p. 247). Le gouvernement dispose notamment de ce pouvoir réglementaire, dans un cadre constitutionnel précis : la Constitution du 4 octobre 1958 opère une distinction claire entre domaine de la loi et domaine réglementaire (art. 34 et 37). L’article 21 de notre Constitution précise que, sous certaines conditions, le Premier Ministre « exerce le pouvoir réglementaire ». Il faut distinguer le règlement autonome, du règlement d’application qui est pris uniquement en appui d’un texte législatif. Aussi, conformément aux dispositions du Code de justice administrative (CJA), il faut rappeler que le Conseil d’État est notamment juge en premier et dernier ressort pour les recours dirigés contre les décrets et actes réglementaires du gouvernement (v. notamment : CJA, art. R. 311-1 2°). L’autorité réglementaire n’agit pas dans un cadre totalement libre, mais dans celui fixé par l’ensemble des normes supérieures, notamment les traités internationaux.

Comme le rappelle le Professeur Didier Truchet, « le contrat a toujours été l’un des instruments d’action de l’Administration. Historiquement, il a été surtout utilisé par elle d’une part pour se procurer des biens et des services sur le marché (marchés publics), d’autre part pour déléguer à un opérateur (généralement privé) une mission de travail public ou de service public (concessions), enfin pour autoriser certaines occupations du domaine public » (Didier Truchet, Droit administratif, Coll. Thémis, PUF, 2017, p. 275). Les litiges nés de la conclusion ou de l’exécution de ces contrats relèvent des juridictions administratives, pour ceux qui sont qualifiés de contrats administratifs et du juge judiciaire pour les contrats de droit privé. Depuis quelques dizaines d’années, le droit de la commande publique, mais aussi les règles du contentieux des contrats administratifs, ont largement évolué. 

Le droit des contrats administratifs est fortement dérogatoire au droit commun des contrats. Il s’est constitué par sédimentation d’une jurisprudence plus que centenaire du Conseil d’État d’abord, puis des juridictions administratives ensuite. L’ensemble présente des traits saillants, au premier rang desquels se trouvent les règles qui régissent l’exécution des contrats administratifs et qui confèrent à l’administration des pouvoirs unilatéraux importants. Ces pouvoirs, issus de principes généraux du droit, et donc applicables même sans texte, signent le déséquilibre de la relation contractuelle qui s’établit entre la personne publique et son cocontractant. Pourtant, si l’édifice est solide, il n’est pas immuable. Il arrive, comme c’est le cas avec l’arrêt CE, 8 octobre 2014, Société Grenke Location, req. n°370664, que le Conseil d’État décide d’amoindrir quelque peu ce déséquilibre. 

Les arrêts de principe, que l’on appelle aussi « grands arrêts », sont souvent issus de problématiques ponctuelles. Lorsque, du fait des circonvolutions de la procédure contentieuse, le Conseil d’État est saisi deux ou plusieurs fois, les arrêts postérieurs ne retiennent que rarement l’attention de la doctrine. Une fois n’est pas coutume, l’affaire opposant la Ville de Béziers à sa voisine de Villeneuve-les-Béziers durant presque 20 ans, aura donné 3 grands arrêts à la matière du contrat administratif. L’arrêt CE, Sect, 21 mars 2011, Commune de Béziers, dit Béziers II, req. n°304806 est le deuxième. 

Il est des sagas judiciaires qui occupent les tribunaux de longues années durant. Bien souvent, elles apportent à la dynamique du droit une contribution décisive. Mais rares sont celles qui produisent ces effets à ce point. L’affaire du litige entre la ville de Béziers et sa voisine de Villeneuve les Béziers aura duré presque 20 ans et aura offert à la matière du contentieux contractuel des développements majeurs. L’arrêt CE, Ass, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, req. n°304802, constitue le premier volet de l’intrigue.

Par bien des aspects, le droit administratif est un droit à double visage. En effet, il vise tant à encadrer l’action de l’administration qu’à lui donner, au nom de l’intérêt général, des pouvoirs que l’on qualifie d’exorbitants. Le régime des contrats administratifs illustre parfaitement la seconde de ces deux hypothèses : profondément inégalitaire, il octroie à l’administration des pouvoirs de direction et de contrôle, de sanction ou, encore, de résiliation unilatérale. L’arrêt Compagnie générale française des tramways vient consacrer un autre pouvoir : celui de modification unilatérale.

Certaines grandes théories du droit administratif sont, parfois, construites par le Conseil d’Etat à l’occasion d’affaires anodines. D’autres, au contraire, sont élaborées dans le cadre de litiges en lien avec des évènements majeurs de l’Histoire de France, voire mondiale. Tel est le cas de la théorie de l’imprévision consacrée dans l’affaire du 30/03/1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux.

La notion de service public est, sans aucun doute, l’une des notions les plus fondamentales du droit administratif. Elle joue, en effet, un rôle majeur dans la délimitation des compétences entre le juge administratif et le juge judicaire. Pourtant, au cours de la première moitié du XX° siècle, son rôle a été quasiment inexistant dans la définition du contrat administratif. C’est à cette situation que vient remédier l’arrêt du Conseil d’Etat Epx. Bertin du 20/04/1956.

Certains arrêts parviennent à combiner la célébrité du principe qu’ils posent avec celle dont bénéficie tantôt l’une des parties, tantôt l’un des magistrats ayant eu à connaître de l’affaire. L’arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges est de ceux-là : les conclusions ont, en effet, été rendues par le futur chef du Front populaire, Léon Blum, et son apport à la définition du contrat administratif reste, encore aujourd’hui, déterminant.

Comme le rappelle la Pr. Jacqueline Morand-Deviller, citant le Doyen Maurice Hauriou, les mesures d’ordre intérieur « sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement interne des services » (J. Morand-Deviller, Droit administratif, LGDJ, 16e Ed., p. 345 et Maurice HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, Dalloz, 12e réédition, 2002). Ces dernières font évidemment partie d’une palette d’outils de l’administration au sein de la catégorie juridique des « actes administratifs unilatéraux ». L’acte administratif unilatéral est, sans nul doute, l’un des principaux procédés de l’action administrative puisqu’il permet, dans le cadre de prérogatives de puissance publique, d’adopter unilatéralement une décision qui a plus ou moins de conséquences juridiques. Il faut évidemment distinguer les actes administratifs créateurs de droits et d’obligations, des actes administratifs non-exécutoires tels que les mesures d’ordre intérieur (MOI).

« On estime à plus de 10 000 le nombre de circulaires émises chaque année par les seules autorités centrales, relayées ensuite par les autorité déconcentrées », rappelle le Pr. Morand-Deviller (J. MORAND-DEVILLER, Droit administratif, 13ème Ed., L.G.D.J, 2013, p. 323). Comme l’explique également le Pr. Didier Truchet, « l’Administration n’est jamais tenue de prendre une circulaire mais en pratique, elle en prend beaucoup, au point que les services les attendent pour appliquer concrètement une loi ou un règlement nouveaux » (Didier TRUCHET, Droit administratif, 7ème Ed., PUF, 2017, p. 307).