L’acte administratif unilatéral (AAU) constitue, avec le contrat, l’une des deux modalités d’action de l’Administration. L’acte administratif unilatéral est propre au droit public. Il traduit l’existence de prérogatives de puissance publique qui, elle, signe l’exorbitance du droit administratif. Cela signifie que l’administration est en mesure d’imposer unilatéralement sa volonté sous la forme d’une norme juridique.
Une fois adoptés, les AAU sont exécutoires de plein droit. La sanction de leur méconnaissance peut être le fait de l’administration ou du juge, administratif ou judiciaire, y compris pénal. Cette capacité à mobiliser la violence légitime dont l’État a le monopole invite à très rigoureusement encadrer les pouvoirs de l’administration. Cet encadrement est double : il est réalisé a priori, par la détermination des règles de droit qui conditionnent, sur la forme et dans son processus d’élaboration, l’acte administratif. C’est ce que l’on nomme la procédure administrative non contentieuse et l’entrée et la sortie de vigueur. Ces normes visent à assurer un certain nombre de garanties aux administrés : garantiesque l’acte est adopté compétemment, qu’il respecte les droits de la défense, qu’il présente valablement les motifs qui le fonde etc. Elles visent également à encadrer la façon dont l’acte peut produire ses effets et les modalités par lesquelles il cesse de les produire. La question de la validité d’un acte est fondamentale dans la mesure où elle informe l’état à un moment donné de l’ordonnancement juridique. Dans la conception de l’État de droit, l’administration est soumise à ces normes. C’est la raison pour laquelle la seconde modalité d’encadrement du pouvoir d’édiction unilatérale des normes est également encadré a posteriori, par le juge, qui peut apprécier et, le cas échéant, sanctionner, les manquements de l’administration à ses obligations procédurales. Cette seconde partie fera l’objet d’autres développements, consacrés uniquement au contrôle juridictionnel de l’administration. Pour le moment seuls nous intéresseront les considérations liées à l’encadrement a priori de la formation des AAU.
À l’origine, il n’existait pas de textes généraux encadrant les règles de formation des AAU. Au coup par coup, le Conseil d’État a pu découvrir certains principes généraux du droit, à l’instar du respect des droits de la défense (CE, Ass, 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier). Puis, à la fin des années 1970, alors que les exigences démocratiques devenaient de plus en plus qualitatives, il est apparu pressant de systématiser et de développer les garanties procédurales. Certains textes ont été adoptés par le Parlement, comme la loi de 1979 sur la motivation. Puis, au début des années 2000, avec la loi du 21 avril 2000, un nouvel encadrement législatif a été voté. Malgré cela, les principes demeuraient largement soumis à des dérogations ponctuelles, établies dans des lois éparpillées, et sans grande cohérence entre eux. Aussi, le Gouvernement a adopté, par ordonnance, en 2014, un Code des relations du public avec l’administration, qui devient donc LE code d’application général à la procédure administrative non contentieuse.
La question de l'AAU amène à étudier successivement deux problèmes. Ainsi, il s’agit, d’abord, d’analyser les règles applicables à son élaboration : c’est ce que l’on appelle la procédure administrative non contentieuse. (I). En parallèle, les normes relatives aux conditions d’entrée en vigueur et de sortie de vigueur devront être développées (II).
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I - La procédure administrative non contentieuse : des exigences démocratiques
- A - La compétence de l’auteur de l’acte
- B - La forme de l’acte
- C - La consultation préalable et les avis
- D - La contradiction
- E - La motivation
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II – L’entrée et la sortie de vigueur de l’acte
- A - Publication et notification de l’acte
- B - La non-rétroactivité de l’acte
- C - Entrée en vigueur et mesures transitoires
- D - L’exécution de l’acte
- E - La sortie de vigueur