Le contrôle de l'Administration

A l'inverse de ce qui se passe dans de nombreux pays, les litiges avec l'Administration relèvent, en France, d'un ordre juridictionnel spécifique : la juridiction administrative. Apparue au XIX° siècle, la juridiction administrative se compose du Conseil d’État, des Cours administratives d'appel et des Tribunaux administratifs. Ces juridictions, en charge de l'ensemble du contentieux administratif, exercent leur contrôle de l'Administration au travers de multiples recours contentieux, dont le plus célèbre reste le recours pour excès de pouvoir (REP).

La justice administrative connait, comme la justice civile, des problèmes pour instruire et juger les litiges dans des délais qui ne soient pas excessifs. Si les délais moyens de jugement des affaires ont été raccourcis grâce à un renforcement des effectifs des magistrats et différentes réformes procédurales, des problèmes demeurent. Et, la responsabilité de l’Etat est régulièrement engagée pour méconnaissance de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’Homme qui impose aux Etats de rendre la justice dans un « délai raisonnable ». Une autre solution pour raccourcir les délais est, alors, de faire en sorte que les litiges se règlent sans l’intervention du juge de manière à désencombrer les juridictions administratives. Il s’agit, ainsi, d’instaurer un dialogue direct entre l’Administration et les administrés pour prévenir les contentieux : en effet, la meilleure solution pour régler un litige n’est pas toujours celle du recours au juge, comme le prévoit l’adage selon lequel « mieux vaut un mauvais arrangement qu’un bon procès ». Différentes modes alternatifs de règlement des litiges peuvent, alors, être évoqués : le plus simple est le recours administratif, mais des procédés plus spécifiques existent.

Plusieurs classifications peuvent être relevées lorsqu’il s’agit de présenter les différents types de recours contentieux possibles devant le juge administratif. Ainsi, Léon Duguit distinguait la juridiction objective de la juridiction subjective. La première hypothèse correspond à la situation où la question posée au juge est une question de droit objectif, c’est-à-dire lorsqu’il s’agit de déterminer la régularité d’un acte. A l’opposé, le contentieux subjectif est celui où le requérant invoque une atteinte portée à une situation juridique et à des droits individuels. Plus près de nous, c’est le professeur Chapus qui a distingué le contentieux des recours et le contentieux des poursuites. La classification qui sera, cependant, retenue ici est celle d’Edouard Laferrière qui a distingué le contentieux de pleine juridiction, celui de l’annulation, celui de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité et enfin le contentieux de la répression.

La dualité de juridiction fait référence à une situation ou coexistent deux ensembles hiérarchisés et autonomes de juridictions tranchant des litiges en appliquant des règles de droit différentes.  Les juridictions judiciaires tranchent les litiges entre les particuliers, et les juridictions administratives règlent les litiges relatifs aux activités administratives.

Le Conseil d'Etat participe à l'élaboration du droit de deux façons : en créant de la jurisprudence dans le cadre de sa fonction contentieuse (I), et en conseillant le Gouvernement dans le cadre de sa fonction consultative (II). En ce qui concerne la première hypothèse, le juge administratif supreme a été très tot amené à élaborer de la jurisprudence : en effet, la carrence de règles écrites l’a poussé à élaborer lui-meme ses propres règles. Le professeur Guy Braibant distingue, ainsi, trois étapes dans l'élaboration de la jurisprudence administrative. La première va de la fin du 19° siècle à la Seconde Guerre mondiale : il s'agit ici pour le juge administratif de poser les principes à la base du droit administratif en matière de recours pour excès de pouvoir (REP), de responsabilité, de droits et obligations des fonctionnaires. Après la Seconde Guerre mondiale et jusque dans les années 80, le Conseil d'Etat poursuit sa mission de controle de l'Administration avec les créations des principe généraux du droit (PGD) qui permettent d'accorder des garanties aux administrés. Depuis les années 80, le juge administratif s'est attelé à définir les conditions d’intégration du droit international en droit interne; il est aussi beaucoup intervenu pour réglementer le droit des étrangers.

Le tribunal des conflits est créé par la loi du 24 Mai 1872. En effet, c'est à partir de cette date que le Conseil d'Etat devient une véritable juridiction. La dualité juridictionnelle étant établie, il importe, alors, de disposer d'une juridiction capable de départager les deux ordres en cas de conflit de compétence. Il faut préciser que le tribunal des conflits avait déjà existé pendant la brève période de justice déléguée entre 1849 et 1851.

L’ordre juridictionnel administratif est composé du Conseil d’Etat (I), des Cours administratives d’appels (III), des Tribunaux administratifs (II) et de diverses juridictions administratives spécialisées (IV). Ces juridictions occupent, et c’est là la spécificité de cet ordre, des fonctions contentieuses, mais aussi consultatives. S’agissant des trois premières, une subtile répartition des compétences est opérée en premier ressort et en appel entre les différentes juridictions.

La voie de fait est une de ces théories dont on ne situe plus exactement l’origine. Dans un contexte de légitimation de l’office du juge administratif dans la protection des libertés fondamentales, notamment du fait des évolutions de l’état d’urgence et du dessaisissement du juge judiciaire, la théorie de la voie de fait, que l’on a appelé un temps « la folle du logis » fait office de point de tension de la guerre picrocholine que se livrent le juge judiciaire et le juge administratif. La décision du Tribunal des conflits du 17 juin 2013, M. Bergoend c/ société ERDF Annecy Léman, n°3911 tranche pourtant en faveur de ce dernier.

L’État est souverain. Cette affirmation, banale pour un publiciste, entraîne des conséquences très concrètes. Outre la détention du monopole de la violence légitime, l’État jouit de l’imperium qui donne la possibilité à ses organes, s’exprimant en son nom, de commander. La justice relève de l’exercice de ce pouvoir. C’est pourquoi elle est essentiellement publique. Mais il existe, en parallèle, une forme de justice que l’on dit « privée » : l’arbitrage. La soumission de l’administration à un droit exorbitant du droit commun rend difficilement admissible le recours à l’arbitrage par les personnes privées. C’est sur cette question de principe que prend position le Conseil d’État, dans son arrêt CE, Ass, 9 novembre 2016, Société Fosmax, req. n°388806.

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