Cadre budgétaire local

Les finances publiques locales présentent de nombreuses similitudes avec les finances nationales. Elles tiennent, d'abord, au processus d'adoption des budgets locaux qui fait intervenir, à la fois, un organe exécutif et une assemblée délibérante : le premier prépare les actes budgétaires, tels que le budget primitif ou encore les décisions modificatrices, quand la seconde a la charge de les voter. Tout comme les finances de l’État, ce processus est astreint au respect de principes budgétaires, pour partie communs aux finances nationales, pour partie propres. Par ailleurs, les taches d'exécution sont, ici aussi, à la charge d'ordonnateurs et de comptables publics. Quant au contrôle, outre le traditionnel contrôle de légalité, l'on retrouve l'intervention d'un juge des comptes, en l'occurrence les Chambres régionales des comptes, et de la Cour de discipline budgétaire et financière.

  

A la différence du budget national, les budgets locaux n’ont pas encore été touchés par la culture de performance : dès lors, il ne faut pas s’étonner que l’on n’y trouve pas d’objectifs, d’indicateurs ou encore de projets annuels de performance. Partant, quatre grandes catégories d’actes budgétaires locaux doivent être distinguées.

Lorsqu’il s’agit de poser des règles touchant aux collectivités locales, Gouvernement et législateur se doivent de respecter le principe de libre administration de ces collectivités. Ce principe se traduit, en matière budgétaire, par celui d’autonomie financière constitutionnalisé à l’article 72-2 de la Constitution de 1958 par la réforme du 28 Mars 2003 sur l’organisation décentralisée de la République. Bien que progressistes en apparence pour la reconnaissance aux collectivités locales d’une liberté en matière financière, ces progrès demeurent, cependant, tout relatifs.

 

Les règles qui régissent les budgets locaux se doivent de respecter le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales qui implique, en matière budgétaire, l'autonomie financière de ces dernières et qui se traduit par l'existence d'un budget autonome. Trois grandes règles en découlent. D’abord, les collectivités ont le libre choix de la dépense, à l'exception des dépenses obligatoires. Elles doivent, par ailleurs, disposer de ressources propres suffisantes. Enfin, les contrôles exercés par l'Etat et les différentes juridictions doivent être respectueux du principe de libre administration, ce qui implique que le contrôle est un simple contrôle de légalité et qu'il intervient a posteriori.

Même si l’adoption des budgets locaux obéit à des règles procédurales moins sophistiquées qu’au niveau national, l’on retrouve divers éléments destinés, notamment, à assurer une information suffisante des élus ou encore à permettre le vote du budget en temps voulu. Ce processus suit deux grandes étapes : la préparation proprement dite par l’exécutif local, et l’adoption du texte par l’assemblée délibérante.

L’exécution des budgets locaux rappelle étroitement celle du budget national. Ainsi, celle-ci fait intervenir tant des ordonnateurs que des comptables publics, dont les fonctions sont, ici aussi, séparées (I). Les premiers décident des opérations de recettes et de dépenses, tandis que les seconds sont les seules personnes habilitées à manier les deniers publics. Plus concrètement, et pour simplifier, les fonctions d’ordonnateur sont confiées aux exécutifs locaux, quand celles de comptable relèvent d’agents de la Direction générale des finances publiques.

En tant qu’actes administratifs, les actes budgétaires des collectivités locales sont soumis au contrôle de l’Etat. Celui-ci est originairement marqué par les liens de dépendance étroits existant entre ces collectivités et l'Etat : ainsi, jusqu’en 1982, le préfet pouvait  annuler, lui-même, leurs actes, ce qui concernait, alors, aussi leurs actes budgétaires. La loi du 2 Mars 1982 a, cependant, substitué à ce pouvoir un contrôle de légalité a posteriori : ainsi, dorénavant, le préfet ne peut que déférer au Tribunal administratif les actes, y compris budgétaires, des collectivités locales que celui-ci annulera s’il les juge illégales. Afin de compléter ce contrôle de légalité, le législateur a souhaité soumettre les actes budgétaires des collectivités locales à un contrôle supplémentaire confié aux Chambres régionales des comptes (CRC). Partant, le contrôle des actes budgétaires locaux est, à la fois, juridictionnel (I) et non juridictionnel (II).