La situation des finances publiques a été régie, pendant plus de 40 ans, par l’ordonnance du 2 Janvier 1959. En raison de l’échec des multiples projets de réforme, celle-ci paraissait intouchable. La succession des déficits publics du fait de la crise économique que connait la France depuis les années 1970 devait, cependant, changer radicalement la donne. En effet, le texte de 1959 n’ayant pas permis de maitriser l’accroissement de la dette publique, s’est fait jour progressivement le besoin de disposer de nouveaux outils de gestion de nature tant à mieux contrôler la dépense publique qu’à assurer une meilleure performance de celle-ci. La réussite de cette réforme supposait, cependant, l’existence de conditions politiques favorables qui furent réunies au tournant du millénaire permettant, ainsi, l’adoption d’une nouvelle « constitution financière ».

S’inspirant  des modèles de gestion publique promus par l’OCDE et  des réformes menées dans plusieurs autres Etats depuis les années 1980, la Loi organique relative aux lois de finances du 1° Aout 2001 (LOLF), modifiée de manière limitée par la loi organique du 12 Juillet 2005 et appliquée en totalité pour la première fois à la loi de finances pour 2006, suit deux voies principales. La première concerne la démarche qui doit présider à l’élaboration, au vote et à l’exécution des lois de finances. Ainsi, là ou l’ordonnance de 1959 prévoyait un budget de moyens, la LOLF opte pour une structuration des crédits selon une logique fonctionnelle, à partir des objectifs à atteindre. Cette nouvelle logique, qui vise à lier dépense publique et performance, a une incidence sur la présentation des lois de finances : la répartition des crédits est, ainsi, effectuée par missions, composées de programmes, c’est-à-dire en fonction de grands objectifs. Surtout, l’exigence de performance se traduit aussi au niveau de la marge de manœuvre dont disposent les gestionnaires publics en ce qui concerne l’affectation des crédits votés. Ainsi, si chaque programme constitue un plafond de crédits, les décideurs publics peuvent redéployer les crédits au sein d’un programme, étant précisé que les dépenses de personnel ne peuvent recevoir de crédits d'autres titres du programme : c’est ce que l’on appelle la fongibilité asymétrique.

La conséquence de cette nouvelle liberté de gestion est double. D’abord, sont mis en place  des indicateurs de performance permettant de vérifier si les objectifs assignés ont été ou non atteints, de manière à responsabiliser les décideurs publics. En d’autres termes, il s’agit de mesurer annuellement la performance de la dépense publique, afin de permettre au Parlement d’exercer pleinement son contrôle. C’est là l’autre conséquence de cette liberté de gestion : les assemblées voient leurs pouvoirs considérablement accrus afin de contrôler la performance de la dépense publique, tant au niveau du vote de la loi de finances que de son exécution. C’est, ainsi, que le Parlement dispose de plus d’informations et que ses commissions des finances voient leurs attributions en matière de régulation budgétaire élargies. Par ailleurs, la LOLF reconnait aux parlementaires le droit de majorer les crédits d'un programme à condition de minorer les crédits d'un autre programme de la même mission.

Il convient donc d’étudier, dans une première partie, les origines de la LOLF (I), puis d’analyser, dans une seconde partie, la nouvelle exigence de performance et la liberté de gestion des décideurs publics qui l’accompagne (II), et d’examiner, dans une troisième partie, le renforcement des pouvoirs du Parlement (III).

 

  • I – Les origines de la LOLF
    • Une ordonnance du 2 Janvier 1959 dépassée
    • Une conjoncture politique favorable
  • II – La consécration de l’exigence de performance et la liberté de gestion des décideurs publics
  • III – Le renforcement des pouvoirs du Parlement

Télécharger