En vertu du principe de la hiérarchie des normes, le pouvoir règlementaire ne peut modifier ce que le Parlement a décidé dans une loi. Cette règle est valable en matière de lois de finances. Pourtant, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1° août 2001 prévoit des dispositifs permettant à l’Exécutif de déroger à l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement : c’est ce que l’on appelle la régulation budgétaire.
Cette inversion de la hiérarchie des normes s’explique par des impératifs d’intérêt général tenant, pour les uns, à la nécessité de permettre au Gouvernement de s’adapter à des circonstances nouvelles et, pour les autres, à des considérations d’ordre budgétaire. Certes, les lois de finances rectificatives ont pour objet de répondre à de telles exigences, mais la lourdeur et la durée des procédures qui les caractérisent imposent que cette voie ne soit pas la seule à permettre l’ajustement budgétaire en cours d’exercice.
Il n’en demeure pas moins que cette « voie règlementaire » porte atteinte à un principe cardinal de la théorie juridique. Aussi, les différents dispositifs de régulation budgétaire sont-ils assortis de garanties visant à encadrer leur usage. La LOLF a, notamment, eu pour objet de les renforcer.
C’est au travers de ce double prisme que sera analysée la régulation budgétaire, qu’il s’agisse de la modification de la répartition des crédits, de leur montant ou de leur utilisation dans le temps.
Il convient donc d’étudier, dans une première partie, les impératifs qui justifient la régulation budgétaire (I) et d’analyser, dans une seconde partie, les garanties dont celle-ci est assortie (II).
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I – Une régulation budgétaire motivée par des impératifs d’intérêt général
- A - Un impératif d’adaptation aux circonstances
- B - Un impératif d’ordre budgétaire
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II – Une régulation budgétaire assortie de garanties
- A - Des garanties liées à des mécanismes de plafonnement
- B - Des garanties formelles