La préparation du projet de loi de finances, dont la collégialité a été renforcée par la LOLF, est un processus tant long, puisqu’il commence plus d’un an avant l’exercice budgétaire concerné, que complexe dans la mesure où il se fonde sur des prévisions économiques qui présentent, par nature, un fort degré d’incertitude. Au cœur de ce processus, l’on trouve principalement le pouvoir exécutif (I), le rôle du Parlement étant résiduel depuis 1958, même si la LOLF a tenté de le rehausser. Concrètement, l'article 38 de la célèbre loi organique prévoit que "sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres". Il résulte, alors, de cette disposition et de l’examen des pratiques politiques que, si l’élaboration proprement dite du projet de budget relève du ministre des finances, aidée en cela par la Direction du budget, les grandes orientations des finances publiques et les arbitrages les plus sensibles sont décidées par le chef du gouvernement et le président de la République.

Au plan du déroulement du processus d’élaboration du projet de budget, il importe de retenir que la LOLF a considérablement fait évoluer les choses (II). En effet, cette dernière substitue à une logique ascendante une logique descendante. Avant, les crédits étaient discutés entre services, puis ministres, puis donnaient lieu à des arbitrages du Premier ministre. Désormais, la stratégie d'ensemble est définie collectivement et ensuite déclinée au niveau de chaque ministère, chaque ministre ayant, alors, une plus grande souplesse pour répartir les crédits. Ainsi, la procédure commence par la fixation des grands équilibres budgétaires qui donne lieu à l’envoi à chaque ministre d’unelettre de cadrage qui fixe les grandes orientations budgétaires pour l'année à venir. Puis, a lieu l’instruction des demandes de crédits : concrètement, se déroulent des réunions entre les ministres et le ministre des finances au cours desquelles les premiers présentent au second l'intégralité de leurs demandes en empois et en crédits. A l'issue de ces réunions, un compte rendu commun est transmis au Premier ministre qui tranche les désaccords et adresse les lettres de plafond qui sont spécifiques à chaque ministre. Puis, avant la fin du mois de juin, a lieu au Parlement un débat d'orientation budgétaire  dans lequel le gouvernement présente un rapport sur l'évolution de l'économie et sur les orientations des finances publiques.  Le projet de loi de finances est, ensuite, finalisé de Juin à Septembre : il s’agit principalement de répartir les crédits et les emplois entre les différents programmes et actions d’une mission, d’arrêter le montant définitif des recettes et de finaliser les projets annuels de performance de chaque programme. Enfin, le projet de loi de finances est examiné par le Conseil d’Etat et le Conseil des ministres.

Il faudra, pour conclure, dire quelques mots sur l’évaluation des masses budgétaires (III), à savoir les recettes et les dépenses, dans la mesure où il s’agit là d’un préalable indispensable à l’élaboration du projet de budget. Leur poids dépend, en effet, de données économiques et politiques qui rendent difficile la mise en œuvre des différentes techniques d’évaluation.

  • I - Les acteurs de l'élaboration du projet de loi de finances
    • La prééminence de l’exécutif
    • Le rôle mineur du législatif
  • II - Les phases de l'élaboration du projet de loi de finances
    • 1° étape : la fixation des grands équilibres budgétaires de Janvier à Février
    • 2° étape : l’instruction des demandes de crédits de Février à Mars
    • 3° étape : les arbitrages du Premier ministre d’Avril à Juin
    • 4° étape : le débat d'orientation budgétaire en Juin
    • 5° étape : la finalisation du projet de Juin à Septembre
    • 6° étape : l’examen par le Conseil d’Etat et le Conseil des ministres
  • III – L’évaluation des masses budgétaires
    • Des masses budgétaires qui dépendent de données économiques et politiques
    • Les techniques d’évaluation des masses budgétaires

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