Droit Administratif

Le droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel. En effet, face à la pénurie de règles écrites permettant d'encadrer les activités administratives, le Conseil d’État, juge administratif suprême, du très tôt élaborer lui-même les règles de nature à soumettre l'Administration à ce que l'on nomme, paradoxalement, le principe de légalité. Si, de nos jours, la place de la jurisprudence administrative demeure fondamentale, d'autres sources, de nature constitutionnelle et internationale notamment, se révèlent particulièrement pourvoyeuses de normes à l'aune desquelles juger l'action de l'Administration qui, bien que profondément renouvelée, reste organisée autour des deux activités traditionnelles que sont le service public et la police administrative. La nature si particulière de ces missions justifie, alors, que l'autorité administrative bénéficie de pouvoirs exorbitants du droit commun, dont on trouve des ramifications dans chacune des deux grandes catégories d'actes à sa disposition : l'acte administratif unilatéral et le contrat administratif. Pour autant, l'Administration n'est pas exonérée de toute responsabilité quant aux conséquences de son action : bien au contraire, outre une traditionnelle responsabilité pour faute, elle encourt une responsabilité sans faute dont les terrains d'élection n'ont cessé de se développer.

Les arrêts de principe, que l’on appelle aussi « grands arrêts », sont souvent issus de problématiques ponctuelles. Lorsque, du fait des circonvolutions de la procédure contentieuse, le Conseil d’État est saisi deux ou plusieurs fois, les arrêts postérieurs ne retiennent que rarement l’attention de la doctrine. Une fois n’est pas coutume, l’affaire opposant la Ville de Béziers à sa voisine de Villeneuve-les-Béziers durant presque 20 ans, aura donné 3 grands arrêts à la matière du contrat administratif. L’arrêt CE, Sect, 21 mars 2011, Commune de Béziers, dit Béziers II, req. n°304806 est le deuxième.

Dans le cadre de l’assouplissement du contrôle de tutelle exercé par le représentant de l’Etat sur les collectivités locales, la loi du 2 Mars 1982 avait créée le déféré préfectoral qui permet au préfet de demander au juge administratif l’annulation d’un acte d’une collectivité territoriale. Ce déféré peut s’exercer tant à l’égard des actes administratifs unilatéraux que des contrats administratifs. Ainsi, l’article 3 de la loi de 1982 permet au préfet de saisir le juge administratif d’un déféré tendant à l’annulation d’un marché public. C’est la nature de ce déféré contractuel et les pouvoirs du juge dans le cadre d’un tel recours qui sont en cause en l’espèce.

La question de l’office du juge du contrat fait régulièrement la Une des revues de droit administratif depuis le début des années 2000. En effet, c’est à cette époque que le Conseil d’Etat a entrepris un remodelage en profondeur des règles applicables en la matière, tant en ce qui concerne les requérants pouvant le saisir que les pouvoirs qui lui sont reconnus. L’avis Société Gouelle vient compléter la première de ces orientations.

Décidément, l’office du juge du contrat ne cesse d’obséder le Conseil d’Etat. Amorcé en 2007, le remodelage de ses pouvoirs a, depuis, fait l’objet de plusieurs arrêts de principe : de l’ouverture d’un recours de plein contentieux contre le contrat aux concurrents évincés (« jurisprudence Tropic »), du renouveau de l’office du juge du contrat saisi par les parties (« jurisprudence Béziers I »), ou récemment de la qualification du déféré contractuel en recours de plein contentieux dans le cadre duquel le juge du contrat dispose désormais de la même palette de pouvoirs que dans les deux précédents jurisprudence  (CE, 23/12/2011, Ministre de l’intérieur c/ SIAN). L’affaire qui nous occupe est l’occasion pour le juge administratif suprême de compléter sa jurisprudence « Béziers II » sur le nouveau recours en reprise des relations contractuelles.

Le contentieux contractuel ne cesse de se renouveler depuis 2007. Si jusqu’à présent, les grandes lignes de cette évolution tournaient autour de deux axes, à savoir l’élargissement du champ des justiciables pouvant saisir le juge du contrat et le renforcement des pouvoirs de ce dernier, une tendance à l’unification  du plein contentieux contractuel commence à s’affirmer. L’arrêt commenté atteste de cette nouvelle ligne directrice de la jurisprudence applicable en la matière.

La nature de l’acte juridique, en général, et de l’acte administratif unilatéral (AAU) en particulier, est une question complexe. Elle est complexe, car paradoxale. D’un côté, la nature de l’acte administratif unilatéral semble frappée par l’évidence de sa dénomination. D’un autre côté, en revanche, une étude plus approfondie démontre que chacun des termes qui la compose est équivoque. La combinaison de ce qu’ils recouvrent précisément ajoute à la difficulté. L’arrêt annoté CE, 21 mars 2016, Fairvesta, propose une nouvelle approche de la notion de droit souple, plus conforme au pragmatisme et aux nécessités de l’administration active.

Alors  que les missions de service public étaient originellement prises en charge exclusivement par les Administration d’Etat ou locales, l’expansion de l’interventionnisme public conduisit ces dernières, incapables d’assumer seules l’ensemble des nouveaux besoins collectifs, à associer, de plus en plus fréquemment, des personnes privées à l’exécution de celles-ci. Ce fut d’abord le cas par le biais d’habilitations contractuelles, telles que la concession, puis très rapidement sous la forme d’habilitations unilatérales, qu’elles soient législatives ou règlementaires (voir pour cette dernière hypothèse : CE, ass., 13/05/1938, Caisse primaire « Aide et Protection »).

Confronté à la multiplication des interventions des personnes privées dans l’exécution des missions de service public, le juge administratif dû très vite s’adapter pour parvenir à soumettre ces personnes aux mêmes exigences de légalité que celles qui s’appliquent aux personnes publiques. Cependant, si la nature particulière de leurs missions commandait d’aller en ce sens, le caractère privé de ces entités imposait, lui, de ne faire peser ces exigences que sur ceux de leurs actes les plus intimement liés à la sphère publique. Pour ce faire, le Conseil d’Etat et le Tribunal des conflits élaborèrent, alors, un ensemble de solutions afin de circonscrire le champ des actes de ces entités pouvant être qualifiés d’administratifs. L’arrêt présentement commenté se révèle une illustration particulièrement didactique des principes retenus dans le cas où le service public géré est un service public administratif (SPA).