La question des déficits publics et de la dette publique occupe, depuis les années 1990, une place cruciale dans le débat politique. En effet, l’importance des déficits touchant la plupart des Etats industrialisés pose la question de la soutenabilité des finances publiques, c’est-à-dire de la capacité des Etats à honorer leurs engagements financiers. Cette thématique a connu un regain d’intérêt avec la crise économique résultant de la crise financière à partir de 2008.

Au plan européen, c’est l’existence de la monnaie unique qui a provoqué la mise en place de règles de discipline budgétaire, de manière à encadrer tant les finances de l’Etat que celle des collectivités locales et de la Sécurité sociale. Ces règles trouvent leur origine dans la construction de l’Union économique et monétaire (UEM)  par le traité de Maastricht, signé en Février 1992 et entré en vigueur le 1° Novembre 1993, dont la zone euro est la manifestation la plus remarquable. Ce texte prévoyait, ainsi, que les pays de l’Union européenne (UE) pourraient participer à l’UEM à condition de remplir cinq critères de convergence : les plus importants sont ceux imposant un déficit des administrations publiques et une dette publique ne dépassant pas respectivement 3 % et 60 % du PIB. Ces critères avaient pour but, au départ, de déterminer la liste des pays pouvant entrer dans la zone euro. Mais, craignant que certaines pays ne mènent une politique budgétaire laxiste une fois ce barrage franchi, il été décidé, en 1997, dans le cadre de la troisième phase de l’UEM qui devait commencer le 1° Janvier 1999, que les pays ayant adopté l’euro devraient se conformer à ces critères de manière permanente et qu’un dispositif de contrôle serait mis en place. La raison d’être de règles aussi strictes tient, alors, à la volonté d’éviter les distorsions entre Etat qui pourraient mettre en danger la zone euro.  En effet, au-delà de la poursuite d'une politique budgétaire saine et responsable, l’objectif de telles règles est de prévenir toute situation d'insolvabilité d'un pays participant à l'euro et ainsi d’éviter que la politique budgétaire d’un pays ne contraigne la politique monétaire de l’ensemble de la zone. Il s’agit donc d’éliminer le risque de ce que l’on appelle le comportement de « free rider «  (passager clandestin) qui consisterait pour un pays à profiter de son appartenance à la zone euro pour mener des politiques budgétaires laxistes sans en payer le prix et entrainant  une hausse de taux d’intérêts  pénalisant l’ensemble de la zone.Ce dispositif vise, par ailleurs, à se prémunir contre d’éventuelles pressions en faveur d'un sauvetage par les autorités monétaires communautaires en cas d'insoutenabilité du niveau de déficit ou de dette d’un pays : en effet, en pareille hypothèse, l’UE n’aurait d’autres choix que de renflouer le pays en question pour ne pas avoir soit à répudier la dette de ce pays, soit à encourir l’éclatement.

Concrètement, trois phases ont ponctué ce processus. Cet encadrement communautaire a, ainsi, été institué par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) adopté en 1997 : celui-ci reprend les limites en matière de déficit public et de dette publique, et comporte, par ailleurs, un volet préventif avec une procédure d’examen et de surveillance mutuelle des politiques budgétaires, ainsi qu’un volet répressif lorsqu’un Etat dépasse le critère de déficit public (I). La faiblesse de la croissance économique au début des années 2000 devait, cependant, conduire nombre de pays européens à ne pas pouvoir respecter les règles les plus fondamentales du PSC ; un assouplissement fut donc décidé en 2005 (II). Avec la crise économique de 2008, et, il faut bien le reconnaitre, la domination des théories libérales, c’est la logique inverse qui est suivie. Ainsi, trois réformes successives sont adoptées à partir de 2011 : le «  six-pack » en octobre 2011, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union européenne en 2012 (dont les principales mesures sont inscrites dans le droit national par la loi organique du 17 Décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques) et le«two-pack» en 2013 (III). Concrètement, quatre grandes orientations sont suivies par ces réformes. Les règles sont d’abord renforcées ou complétées. Ainsi, les pays qui ont une dette qui dépasse 60 % du PIB feront l'objet d'une procédure de déficit excessif s'ils ne réduisent pas cet excédent d'au moins 5 % par an en moyenne sur trois ans. Surtout, le TSCG prévoit que les objectifs budgétaires à moyen terme doivent être inscrits dans la législation nationale et que les déficits structurels, c’est la fameuse « règle d’or », doivent être limités à 0,5 % du PIB. Le dispositif de contrôle est aussi renforcé tant au plan préventif qu’au plan répressif. Par ailleurs, le «two-pack» permet d’élargir progressivement la surveillance pour les États membres de la zone euro qui présentent un niveau élevé de déficit ou de dette ou qui connaissent des difficultés en termes de stabilité financière. Enfin, pour prévenir des déséquilibres économiques tels que ceux que la Grèce ou l’Espagne ont connu, un système de surveillance des politiques économiques, qui constitue le pendant de la surveillance budgétaire, a été institué.

  • I – Le Pacte de stabilité et de croissance de 1997
    • Le volet préventif
    • Le volet répressif
  • II – L’assouplissement du cadre communautaire en 2005
  • III – Le durcissement du cadre communautaire à partir de 2011
    • Un renforcement des règles
    • Un renforcement du dispositif de contrôle
    • Unesurveillance renforcée dans la zone euro
    • Une surveillance étendue aux politiques économiques
    • Une meilleure organisation des débats budgétaires : le « semestre européen »
    • Des règles communautaires inscrites dans le droit national

Télécharger