Finances publiques

Les finances publiques sont devenues un enjeu politique et financier majeur de nos jours. La crise de la dette publique, la nécessaire efficacité de l'action publique ainsi que les règles de discipline budgétaire imposées par l'Union européenne ont conduit à adopter une approche totalement renouvelée des finances nationales. Plus précisément, il s'agit d'appréhender les finances publiques dans le cadre d'une logique, à la fois, pluriannuelle et consolidée, c'est-à-dire associant les trois branches des finances nationales que sont les finances de l’État, les finances locales et les finances sociales. Cette approche se retrouve aussi en matière de finances européennes, notamment au plan de la pluriannualité budgétaire.

Même si l’adoption des budgets locaux obéit à des règles procédurales moins sophistiquées qu’au niveau national, l’on retrouve divers éléments destinés, notamment, à assurer une information suffisante des élus ou encore à permettre le vote du budget en temps voulu. Ce processus suit deux grandes étapes : la préparation proprement dite par l’exécutif local, et l’adoption du texte par l’assemblée délibérante.

L’exécution des budgets locaux rappelle étroitement celle du budget national. Ainsi, celle-ci fait intervenir tant des ordonnateurs que des comptables publics, dont les fonctions sont, ici aussi, séparées (I). Les premiers décident des opérations de recettes et de dépenses, tandis que les seconds sont les seules personnes habilitées à manier les deniers publics. Plus concrètement, et pour simplifier, les fonctions d’ordonnateur sont confiées aux exécutifs locaux, quand celles de comptable relèvent d’agents de la Direction générale des finances publiques.

En tant qu’actes administratifs, les actes budgétaires des collectivités locales sont soumis au contrôle de l’Etat. Celui-ci est originairement marqué par les liens de dépendance étroits existant entre ces collectivités et l'Etat : ainsi, jusqu’en 1982, le préfet pouvait  annuler, lui-même, leurs actes, ce qui concernait, alors, aussi leurs actes budgétaires. La loi du 2 Mars 1982 a, cependant, substitué à ce pouvoir un contrôle de légalité a posteriori : ainsi, dorénavant, le préfet ne peut que déférer au Tribunal administratif les actes, y compris budgétaires, des collectivités locales que celui-ci annulera s’il les juge illégales. Afin de compléter ce contrôle de légalité, le législateur a souhaité soumettre les actes budgétaires des collectivités locales à un contrôle supplémentaire confié aux Chambres régionales des comptes (CRC). Partant, le contrôle des actes budgétaires locaux est, à la fois, juridictionnel (I) et non juridictionnel (II).

 

Le poids des finances locales a augmenté parallèlement à celui des domaines d'intervention des collectivités locales. Ce mouvement a commencé dès la fin du XIX° siècle du fait de la carence de l'initiative privée dans certains domaines économiques et sociaux. Il a continué après la Première guerre mondiale avec la reconstruction et les nécessités d'action lors de la crise de 1929. A la Libération, l'Etat va déléguer un nombre croissant de taches aux collectivités. Surtout, de nouveaux besoins en équipements collectifs vont se faire jour. Les lois de décentralisation de 1982-1983 ne feront que conforter ce mouvement dont les traductions se retrouvent dans le niveau des ressources et des dépenses locales.

 

La plus grande partie des ressources des collectivités territoriales est constituée de recettes fiscales : en 2009, celles-ci représentaient 102,5 milliards d’euros, soit quasiment 50 % des recettes totales des collectivités. Après une forte croissance dans les années 1980 suite à la décentralisation, cette partie des ressources des collectivités locales semble, actuellement, se stabiliser. Mais, l’enjeu des réformes à venir est de doter celles-ci de ressources suffisamment rentables pour assurer leur autonomie. A ce propos, l’on peut noter que le pouvoir fiscal des collectivités reste limité dans la mesure ou, si les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir de taux en matière de fiscalité directe, dans les limites fixées par la loi, la création ou la modification des impôts locaux relève du législateur. Ces précisions étant faites, l’on distingue, classiquement, une fiscalité directe et une fiscalité indirecte.

 Si les ressources des collectivités locales sont principalement assises sur la fiscalité, celles-ci tire une part significative de leurs recettes, plus de 30 %, des différents concours financiers de l’Etat (98 milliards d’euros en 2010), qu’il s’agisse de la prise en charge par l’Etat des dégrèvements ou exonérations d’impôts locaux, des dotations budgétaires de l’État, des subventions spécifiques versées par les ministères et des transferts d’impôts d’Etat aux collectivités. La part de ces concours dans le total des recettes des collectivités locales a plus que doublé depuis les années 1990, ce qui a suscité des inquiétudes dans la mesure où cela fragilise l’autonomie financière des collectivités locales.

 

L’emprunt constitue, avec les concours financiers de l’Etat et la fiscalité, l’une des principales ressources des collectivités locales. En 2010, ces dernières ont emprunté à hauteur de 16 milliards d’euros, ce qui représentait 7,5 %  du total de leurs ressources et portait l’encourt de dette des collectivités à 124,34 milliards d’euros. Le recours à ce type de recettes n’est pas régulier : ainsi, si l’endettement des collectivités a diminué de la fin des années 1990 à 2003, il a recommencé à augmenter de 2003 à 2010, puis diminue depuis, ce qui peut s’expliquer, notamment, par un durcissement des conditions d’accès au crédit et par l’effort des collectivités pour assainir leurs finances. Au plan de la répartition par type de collectivité de la dette, l’on peut noter que ce sont les communes qui sont le plus endettées, puis les régions, les établissements de coopération intercommunale et les départements.

 

Jusqu’à il y a peu, les collectivités locales géraient peu efficacement leur patrimoine. Cela semble changer depuis quelques années. Et, l’on note un rapprochement avec les méthodes de gestion applicables dans les entreprises privées. Ces ressources représentent 10 % des recettes des collectivités en 2009. Partant, il faut distinguer les produits du domaine et la question de la tarification des services publics locaux.